碳捕获与封存海洋环境保护国际公约的规制

摘 要：碳捕获与封存的推行也伴随着诸多问题，需要国家、区域和国际层面上相应的法律和制度框架以确保它能够安全和有效地运作。出于此种目的，近年来各国对一些国际性和区域性海洋立法的修订已经向确立此类框架迈出了巨大的一步。本文就相关公约的修订进行了相应研究。

关键词：碳捕获与封存 《伦敦公约》 《伦敦议定书》

一、有关海洋环境保护的国际公约

（一）《伦敦公约》

由于二氧化碳并未被归类为禁止倾倒的物质的范围之内，因此从这种角度来看公约对于离岸二氧化碳封存采取的允许的态度。然而在1996年，“由生产或处理运作所产生的废弃材料”（工业废料）被加入到附件一所列举的禁止排放物质中。根据公约科学委员会（Scientific Committee）的表述，产生于工业活动中的二氧化碳应当被认定为工业废料，应禁止将其排放至海洋。但缔约国尚未对此种解释达成一致。

有观点认为，公约对于倾倒定义所允许的两种例外情况――正常运作所带来的排放和并非为单纯物质处置的物质放置――可以适用于二氧化碳海洋封存。近年来，包括美国在内的许多国家所进行了提高采收率（EOR）项目可以被认为是第一种例外的体现；而CCS项目本身实际上是为了减轻气候变化所带来的损害的一种减排手段。从这个角度而言，可以认为实施CCS项目符合第二种例外情况。从这两个角度看推行CCS和公约的规定似乎并不矛盾。但是对公约的这种解读仍需要面对其他的障碍，这些障碍具体包括两个层面：一方面，公约文本仅仅提到“向海洋排放”（disposal at sea），因此，公约实际上将向海洋底土封存二氧化碳的活动排除于公约的管辖范围之外；另一方面，公约的各项条款仅仅适用于从船舶或平台进行排放，因此通过管道进行排放同样被排除于公约的管辖范围之外，然而事实上很多CCS项目都是依靠管道进行二氧化碳运输。因此，如何解决这两个问题事关CCS是否在公约的法律框架内正常运作。对于CCS和《伦敦公约》之间的相容性仍旧是一个争议性问题。这些争议还经影响了缔约方对于后续的《伦敦议定书》的接受。 （二）《伦敦议定书》

议定书中关于废物和其他物质的定义和公约相同，但将“倾倒”的范围进行了扩展。根据议定书的规定，倾倒包括“从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海床及其底土中作的任何贮藏。”因此，当议定书提及“海洋”一词时，其内涵范围较之公约要更大。根据议定书，海洋是指“系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。”但议定书也提出了例外，排除了“仅从陆地通入的海床下贮藏所。”

从上文所列举议定书的相关规定我们可以看出，《伦敦议定书》对倾倒采取了更严格的界定。这种改变不同于《伦敦公约》对CCS所采用的模糊不清的态度，由于议定书尚未把二氧化碳规定在附件一中，因此离岸CCS显然属于议定书所禁止的行为。但由于议定书在订立时并未考虑到CCS技术，因此我们应该认为公约对CCS的禁止属于一种无意的法律限制。

（三）《保护东北大西洋海洋环境公约》

在东北大西洋区域，OSPAR公约的地位更为重要，同时其规定较之伦敦公约和伦敦议定书而言也更为细致。根据OSPAR公约规定，缔约国应当：“采取一切可行性措施以避免和消灭污染，为保护人类健康和保护海洋生态环境，应当采取必要的手段来保护海洋区域不受人类活动的负面影响，同时如果有可能应当恢复那些受到负面影响的海洋区域。”

OSPAR公约采用了一种预防性方法，同时规定了污染者治理原则（polluter-pays principle）。公约考虑到了现有的技术和环境保护实践，包括清洁技术。公约主要关注来自来源于陆地，倾倒和焚烧，以及离岸的污染。2006年修订之前，该公约没有涉及到将二氧化碳地质封存至海洋底土的问题。

2002年，OSPAR委员会要求法学家和语言学家工作组（group of jurist and linguist）对于在公约框架下将二氧化碳置于海床之下所可能产生的法律问题进行建议。在其所提出的最终报告中，工作组指出离岸封存来自于陆地的二氧化碳符合公约的规定，应被允许，但封存活动应当得到缔约国适格机构的授权和管理。

对于附件二所规定的有关倾倒问题上，工作组认为，如果目的是为了减轻气候变化或者纯粹以排放为目的而封存二氧化碳违反了附件二的规定。

该工作组同时强调，公约附件三第三条禁止从任何离岸设施排放废物，二氧化碳也应被认为是废物的一种。但工作组对于离岸活动所产生的二氧化碳和其他途径产生的二氧化碳进行了区分。对于那些产生于离岸活动的二氧化碳，可以将其存置于海洋区域，工作组认为这部分二氧化碳可被看做是设施的正常运作，但存置也同时还要受到相应的授权和管理。而对于其他途径产生的二氧化碳，为减轻气候变化而将其封存于海洋底土中为附件三所禁止。从这些分析可以看出，同伦敦议定书一样，OSPAR公约同样对CCS设置了部分法律障碍，必须通过对公约的修订来移除这些障碍。

近年来，国际社会对CCS技术的关注日益增强，引发了人们对限制CCS技术的诸多法律障碍的重新思考，在保护海洋环境和推行CCS技术之间必须找到相应的平衡点。这样的形势导致对伦敦议定书附件一和第六条以及OSPAR公约附件二和附件三的修订。

二、有关海洋环境保护的国际公约的修订

（一）对伦敦议定书的修订

从2005年开始，伦敦公约的缔约国开始进行协商移除对离岸CCS活动的法律障碍。闭会期法律和相关问题工作组和闭会期科技工作组分别承担了对二氧化碳隔离的相关法律和技术分析。2006年11月，在伦敦议定书第一次缔约国会议上，虽然各国对多个问题都存在分歧，但各缔约国最终接受了由澳大利亚提出，英国、挪威、法国和西班牙作为共同提案人所提出的修正案。

因此，在海底封存二氧化碳将根据议定书第四条规定，满足相应的许可证程序。根据第四条规定，缔约当事国应当采取行政或立法措施，确保许可证的办法和许可证的条件符合附件二。 而根据附件二，颁发许可证的决定只能在所有的影响评估均以完成、检测要求已被确定后做出。许可证的规定应尽可能确保对环境的干扰和损害被减至最小程度，其好处增至最大程度。颁发的许可证还应当载有相应的信息如青岛物质类型来源、倾倒区位置和倾倒方法等。许可证还必须进行定期检查已决定现场方案是否需要继续、修改或终止。

为支持建立一套完整可行的规制框架，伦敦议定书的科学工作组同时还起草了两套指导原则。第一套指导原则名为《关于二氧化碳海底地质结构隔离的风险评估和管理框架》。该指导原则以选址为基础对CCS所可能带来的风险进行了说明，同时对于解决CCS技术所带来不确定性和残留风险所采取的应对策略应当收集的相应信息也进行了说明。该指导原则具体包括选址标准、风向评估和管理以及监控等方面内容。RAMF受到了其他有关CCS研究的影响，具体包括IPCC的相关研究和OSPAR公约相关研究。

在协商过程中，对有关二氧化碳流的纯度问题产生了争议。部分缔约国，如德国支持加入一个二氧化碳流的纯度数量指标，用以确定是否能够被允许进行封存。这一提议本身是为了确保二氧化碳与其他相关物质（如氮、氧、水或硫化氢）产生化学反应而所造成的风险保持在可控的范围之内。然而最终修正案并没有采用德国的这一提议，而采用了一种更为灵活但有一定争议性的作法，即要求封存的二氧化碳流绝大部分（overwhelmingly）由二氧化碳构成。

修正案对于二氧化碳纯度这种模糊地定义可能会对实践操作带来某些问题，在确立是否适合封存时，对如何界定“绝大部分”缺乏严格一致性的标准。科学工作组则认为，尽管二氧化碳纯度会影响到CCS的整个运作链条，同时也可能造成健康、安全和环境方面的影响，但由于具体二氧化碳流纯度会受到捕捉、运输和注入过程的影响，因此进行统一规定不可行。

（二）第六条修正案

在前述修正案被接受后，各缔约国同意对第六条进行修订。伦敦议定书第六条规定：缔约当事国不应允许将废物或其他物质出口到其他国家供倾倒或海上焚烧。 因此本条规定应当也包括将包括二氧化碳在内的废物排放到其他国家的海床底土中。本条规定适用于跨境运输二氧化碳，同样本条也构成了对CCS运用的法律障碍。原因在于很多情况下对二氧化碳进行跨境运输是十分必要的，尤其在部分国家的领土缺少封存能力时更是如此。

前文做出这些界定主要是为了讨论三个主题。第一主题关注于二氧化碳跨境移动的条件，以及跨境移动二氧化碳是否应当以该缔约国国内缺乏二氧化碳封存能力为前提。第二主题则关注与对运输的许可、报告和监控的要求。第三主题主要关注专业名词术语问题，例如到底是采用“出口”还是“跨境移动”。同样还涉及到其他的一些问题注入国家之间责任的分摊以及同其他国际条约如《巴塞尔公约》之间的关系问题。

（三）OSPAR修正案

CCS作为一种新技术，需要国家、区域和国际层面上相应的法律和制度框架以确保它能够安全和有效地运作。出于此种目的，近年来各国对一些国际性和区域性海洋立法的修订已经向确立此类框架迈出了巨大的一步。但对于单一公约的修订是一种值得鼓励的行为，同时这些修订后的公约与其他相关立法如联合国海洋法公约和巴塞尔公约之间的关系等问题仍旧不明朗。相对于各国国内立法而言，从伦敦议定书和OSPAR公约的修订发展我们可以看出，有关CCS的国际法律框架还处于初级阶段。对现有的立法进行进一步的修订和阐明有利于CCS的发展，尤其可以为CCS的实施提供更好的法律保障。然而，必须考虑到很多此类国际立法在订立之始并未考虑到CCS问题，同时，CCS技术本身的不成熟性也使得其可能与一些国际立法的本旨有一定程度的冲突。这些问题都有待于进一步的解决。