论治安管理处罚中的自由裁量权

摘 要：治安管理处罚的自由裁量权是自由裁量权中不可或缺的一部分，可以有效地克服法律的模糊性与治安管理事项的复杂性。但是，由于自由裁量权的不当使用，侵犯了公民的合法权益。本文立足于现实，旨在通过规范立法、建立科学的治安管理处罚的裁量基准；加强对执法人员的培训、提高执法人员素质；完善国家监督、媒体监督机制等来规制治安管理处罚中的自由裁量权。

关键词：治安管理处罚 自由裁量权 不当使用

一、治安管理处罚的自由裁量权

治安管理处罚中的自由裁量权主要是公安机关在治安管理案件中，在法律规定的范围或幅度内，依据自由裁量选择案件的处理方式及处罚决定。由于自由裁量权本身具有不确定性，其内容也不能完全进行列举。本文主要从以下三个方面来论述：

（一）处罚种类

根据《治安管理处罚法》，治安管理处罚的种类主要有罚款、警告、拘留等。在具体适用时，公安机关可以根据实际情况酌情予以考虑。在治安管理处罚案件中，案件执行的步骤、采用的方式、处罚的效果等都属于公安机关自由裁量权的范畴。常见的自由裁量权的范围有：警告还是罚款、罚款的数额、罚款还是行政拘留、行政拘留的期限等等。

（二）处罚幅度

根据《治安管理处罚法》的规定，在具体适用某一处罚种类时，在何种幅度内进行处罚也属于公安机关自由裁量的范围。《治安管理处罚法》在其第三章所规定的具体案件中，存在着罚款数额二百到五百、行政拘留一天到十五天等多种处罚幅度的选择，在具体适用罚款时，应该罚多少，这便属于自由裁量权的范畴。

（三）处罚程序

《治安管理处罚法》在规定案件适用的处罚的同时，规定了处罚的程序，处罚程序的设置主要体现在处罚或调解、立即执行与暂缓执行等处罚程序的规定上。在处罚程序的设置上，《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等做出了规定与解释。但是，由于案件本身的复杂多变性及法律语言的模糊性等决定了法律规定不能穷尽各种情形的列举，因此，在治安管理处罚的程序中仍然存在着一定的自由裁量权。

二、治安管理处罚的自由裁量权的不当使用

治安管理处罚中规定自由裁量权的初衷是好的，是为了规范社会治安管理行为，维护社会的安定与法治的统一，但是在自由裁量权行使的过程中却不尽如人意，在现实生活中出现了自由裁量权的不当使用。主要表现在以下方面：

（一）滥用自由裁量权

滥用自由裁量权是指执法人员在自由裁量权的行使过程中，由于一系列外在因素的干扰，没有按照预期行使自由裁量权，违背了公平正义的原则。滥用自由裁量权的行为集中体现在以下两个方面：

1.考虑不相关因素。在治安管理处罚案件中，执法人员应“以事实为依据，以法律为准绳”，将案件的事实情况作为处罚的依据，而不能掺杂不相关因素。在判定自由裁量权是否滥用时，并不是从执法者某一过程的行为单独进行判定，特别是执法人员行使职权的目的难以准确把握，因此，有学者认为：“在判断执法者的行为是否处于滥用状态，应当从其执法的全过程，及与案件有关的各种情节、因素和执法后的社会效果等方面加以审查。”

2.目的不合法。在治安管理处罚中，执法人员进行处罚的目的是维护社会治安，维护当事人的合法权益。在实际行使过程中，执法人员为一己私利，罔顾执法目的，滥用其手中的自由裁量权，侵害了当事人的合法权益，与立法目的背道而驰。

（二）显失公正

显失公正也是执法机关的自由裁量权不当使用的一个重要方面，显失公正是对公平公正原则的违背。这里的显失公正是指执法机关在行使治安管理处罚职责时，违背了比例原则的要求，造成了具体案件的不公正、不合理，而这种不公正、不合理超越了法律允许存在误差的合理范围。

（三）拖延履行法定职责

执法人员依据法律规定，应在时限内及时履行职责，不得借故拖延。但由于我国法律中并没有对治安管理处罚案件中的履行期限进行明确规定，因此，在何种期限范围内履行法定职责，属于公安机关可以予以自由裁量的范围。从公安机关自身的职责来看，执法人员应该积极主动履行其法定职责，而不是依据法律没有规定期限而借故拖延，这也与行政执法所追求的效率原则不相符，造成执法资源的浪费。

三、治安处罚自由裁量权不当使用的原因探究

（一）执法空间大

由于法律语言的模糊性与治安管理事项的复杂性，我国《治安管理处罚法》在制定时，不得不考虑各种社会与现实因素，只要法律中规定了处罚的弹性范围，且这一范围往往比较大，方便在具体案件的不同情节中予以操作。这一规定给了执法机关相当大的执法空间，虽然客观上使得执法机关能对于各种类型的案件有法可循，但由于法律规定过于宽泛，执法人员行使自由裁量权时没有相应的基准，在案件的具体适用时缺乏相应的司法解释，使得执法人员执法时的主观随意性较大，可以行使自由裁量权的空间大。

（二）执法队伍参差不齐

执法人员的素质直接关系到执法的结果，执法者也与立法者存在着很大的差距，因而对法律的理解相去甚远。但是，众所周知的是，执法者对法律的理解要以文意理解为主，所以执法者应当尽力从当时的立法原意及立法背景出发，阐释立法目的。现实中的问题是，作为执法者的素质层次不齐，个人理解能力也千差万别，他们在理解条文原意时可能由于客观条件的限制造成偏差，因而对条文的原意与立法目的把握不准，从而导致自由裁量权行使的偏颇是执法实践中的常态。

（三）监督机制不健全

良好的制度的运行，不仅需要制定良好的法律，素质较高的执法人员，更离不开健全的监督机制。监督机制一般分为国家监督、内部监督与社会监督几个方面。在治安管理处罚中，这几种监督方式都不能发挥应有的作用。 在国家监督中，由于行政诉讼和行政复议本身范围较为狭窄且设置的程序较为繁琐，当事人一般不会选择此种方式，国家监督未能真正发挥作用；社会监督中，由于媒体监督只能起到辅助的作用，且这种监督一般不具有强制力，加上网络媒体及大众传媒信息繁多，这种监督方式只是间接的，对执法人员的威慑力不够。

四、对治安管理处罚自由裁量权的规制

（一）完善立法，建立科学的裁量基准

在《治安管理处罚法》已经规定了相当宽泛的处罚幅度之后，针对现实中出现的自由裁量权过大，易不当使用的问题，应当通过出台相应的司法解释或者部门规章，将治安管理案件的具体情形系统规定，对各类案件的处罚加以细化，以缩减执法机关的自由裁量权，一定程度上实现个案的公正。

在完善相应立法的基础上，应当建立治安处罚裁量基准。要建立科学的裁量基准，要着重解决以下两方面的问题：

首先，应当明确裁量基准的制定主体。根据国务院下发的《全面推进依法行政实施纲要》的规定，将裁量基准的制定主体限定在具有直接执法权限的基层公安机关是较为合理的，即裁量基准主要为市级及县级的公安机关，这种制定主体的设置是符合法律及立法目的的。

其次，应当科学设置裁量基准的处罚梯度。应将宽泛的处罚幅度根据案件的具体情况分为若干裁量格次，以此来增强法律的可操作性。划分处罚梯度时，应充分考虑法定因素与酌定因素，并且在设置处罚梯度时，广泛吸纳社会各界的有益建议，“必须引入公众协商机制，强化行政过程中的利益沟通。”

（二）提高执法人员素质

首先，加强执法人员的业务培训。随着社会不断发展进步，社会治安管理案件也日益复杂多变，治安管理的事项也逐渐增多，执法机关的执法难度也越来越大，这就对执法人员的法律职业素质提出了更高的要求。因此，在新形势下，应该加强执法人员的法律知识的学习与培训，提高执法人员的法律素养，加强执法人员的职业道德感，加强教育，使执法人员充分认识到滥用自由裁量权的危害，促使其合理使用自由裁量权。同时，执法机关应当注重人员的法律、法规、规章制度的学习。

其次，建立合理的工作考核机制。治安管理处罚的根本价值追求是保护社会公共利益与公民的合法权益，而不是为了处罚而处罚，因此，从治安管理处罚的根本价值追求来看，执法机关原来的政绩考核机制存在着本末倒置的嫌疑。作为执法机关，不应单纯地以处罚的数字来衡量绩效，而应当依据治安管理处罚的根本价值追求来制定科学合理的绩效评估体系，将人民群众的安全感纳入到工作考核的标准中去，促使执法人员在关注案件本身的同时，注重公民权益的保障。

（三）健全监督机制，强化法律责任

首先，强化国家监督。对自由自由裁量权的外部监督机制主要是通过司法审查制度来实现的。“由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。” 从我国的司法审查制度来看，我国法院多审查具体行政行为的合法性，鲜少涉及具体行政行为的合理性。由于行政权与司法权分属于两种不同权力，自由裁量权是行政机关行使职权的基础，作为司法机关由于缺乏行政权行使的经验，因此，法院的审查权限较小。从当前的实践来看，要想完善对自由裁量权的司法审查，需要对“滥用职权”与“显示公正”的情形通过司法解释予以规定，使得法院在进行审查时有法可循，进而对治安管理处罚中的自由裁量权进行规制。

其次，加强媒体监督。媒体监督虽然没有强制力，但是由于其透明化与开放性，使新闻媒体尤其是网络媒体已成为自由裁量权的行使监督的新兴力量。要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，当前急需解决的是，妥善处理好执法机关与新闻媒体之间的关系，规制新闻媒体如实报道，完善媒体监督相关的法律法规，使得媒体监督不得妨碍执法机关职权的正常行使，同时执法机关也有义务配合媒体的监督工作，确保媒体监督的顺利进行，充分发挥媒体监督的优势。

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