反垄断法实施中对竞争政策与产业政策的协调

作为竞争政策核心内容之一的反垄断法与产业政策之间的关系紧密，它们共同调整国家经济活动、规制市场健康发展，特别在提升国家竞争力、促进经济发展水平、处理政府与市场关系方面发挥重大作用。日本战后经济迅速恢复与繁荣，在很大程度上取决于产业政策与竞争政策关系的处理，日本产业政策与竞争政策之间的冲突与协调关系令人瞩目，这两者的政策内容在不同政治背景、经济环境下的博弈、变迁都围绕着日本经济宪法地位的禁止垄断法展开，在实质上反映着日本经济政策的此消彼长。在日本经济转型、发展、扩张过程中，产业政策与竞争政策之间始终维持着一种紧张、矛盾，甚至对立的关系，如何协调这两者之间的关系以共同纠正市场失灵、推进经济高效增长，日本产业政策与竞争政策的实践与做法值得借鉴，其经验演进对我国经济体制的全面转型具有重要意义。

2008年我国反垄断法开始实施，但同时遭遇国际金融危机，为避免危机对我国经济造成严重影响，国家有关部门制定了相应的产业调整措施，产业政策和竞争政策之间的搭配模式是否恰当，直接关系着这两者之间的实施效率，我们应借鉴日本产业政策和竞争政策的优势特征，充分发挥政府之手和市场之手的相互协调补充作用，以推动我国经济发展。

一、日本产业政策和竞争政策的基本经验。

(一)政策创设的因时制宜。

1946年至50年代中期是日本二战后经济恢复期产业政策主导与竞争引入时期。日本1945年制定了《禁止垄断法》，但该法并未真正得到实施。1953年《禁止垄断法》的修改，放松了对卡特尔的限制，制定了一定条件下的大量卡特尔作为反垄断法的适用除外，如中小企业卡特尔、不景气卡特尔等。在发展至上的高涨信念和经济形势下，政府先后制定了一系列产业政策法规为特定产业的较快发展提供了法律保障，使得日本政府干预经济合法化、合理化。日本的经济赶超战略使得竞争政策日益处于次要地位，促进产业结构合理化成为日本经济政策追求的核心目标。

(二)政策实践的差异与融合。

在二战后的半个多世纪里，日本倡导重构卡特尔与追求市场竞争的经济派别斗争一直没停止过，矛盾冲突的结果并未出现赢家。现在产业政策法与反垄断法在日本市场经济中处于核心地位，在国际贸易、技术研究和创新、教育及中小企业中，产业政策对竞争政策继续会起到补充作用，但产业政策也不得限制公平自由竞争的发展，它们共同推动着经济发展与经济效率的提高[4](P131)。从日本反垄断法的实施过程来看，公正交易委员会和产业政策的主要实施机关通产省之间长时间内存在一种紧张关系，但是，经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高，现在两者之间已经达成一种合作关系[5]。日本公正交易委员会和产业主管机关共同发布适用于公共服务领域的指南，以及通过实施一系列强化竞争和放松管制的措施，确立了两者之间及反垄断法与产业政策法之间的共同管理、相互合作以及有机融合的关系，使产业主管机关和反垄断主管机关之间发生的不协调尽可能地降到最低。

[6]日本反垄断法经过不断修订和完善，逐渐在公共服务领域确立反垄断执法机关处理限制竞争行为的权威性和优先性。日本禁止垄断法的制定为其产业政策和竞争政策的冲突提供了重要的协调路径。

日本在不同发展时期采取宽严迥异的产业政策与竞争政策，这主要反映了日本政府在不同的经济发展阶段对产业政策、竞争政策的重视程度不同，资源配置效率的改善、经济发展效率的促进、国际竞争力的提升等目标是日本竞争政策和产业政策首要考虑的问题。

日本产业政策与竞争政策对其经济发展产生了巨大的影响。在日本经济发展的不同阶段，其产业政策与竞争政策在立法方面的侧重点有所不同：在经济发展初期，国家偏重产业政策法，鼓励企业大型化，促进产业优化与升级，产业政策法的发展以反垄断法的弱化为前提。在经济成熟与经济高度发展时期，日本注重产业政策法与竞争法的协调，更重视反垄断法优化资源配置的作用，反垄断法往往优先于产业政策法。在经济萧条时期，适时颁布临时产业政策措施，为解决危机奠定了经济基础，凸显产业政策法的地位与作用。21世纪日本竞争政策的重要性逐渐得到日本官方与民间的认可，产业政策法的规制作用日益淡出。在原则自由，例外规制经济原则指导下，逐渐扩大反垄断法的适用领域，强化竞争政策规制功能，大力促进市场机制的运行，最终实现了整个经济运行机制从产业政策主导向竞争政策自律过度，竞争政策日益成熟、高度强化。尽管日本产业政策与竞争政策之间存在冲突，但这些冲突不是决定性的，不容忽视的是两者之间的紧密联系和相互融合。

二、日本产业政策和竞争政策的差异及其原因分析。

(一)政策之间的差异。

从总体来看，日本产业政策和竞争政策之间存在明显的矛盾与冲突。两者的调整手段存在巨大差异。

产业政策的实施是行使国家宏观调控权的表现，其调整手段具有多样性，常采用间接诱导、直接管制、行政指导、市场准入、信息发布等多种方式，具体运用财政、金融、税收、外汇、补贴等扶持政策措施，以及发布鼓励、允许、限制、禁止、管制、劝告等多种管理手段，其调整手段具有宏观综合性。而竞争政策往往采取单一的法律规制方法，运用市场公平竞争机制与价格机制，依据竞争法对市场中的不正当竞争行为和限制竞争行为进行规制，其调控方式具有微观规制性和具体针对性。两者的作用机制不同。产业政策法主要调整政府与企业行为的关系，政府权力远大于企业和个人，政府对经济的任意干预倾向往往难以自我抑制，追求盈利的企业为了自身私利也常投政府所好或去贿赂政府官员以求得到政府的扶持和垂爱，通过产业政策法治可以约束企业和政府的行为，特别是限制政府权力于产业政策法的范围之内，而非滥用。竞争法主要调整企业等市场主体行为，市场中存在的尔虞我诈、巧取豪夺，以及垄断或限制竞争等行为都是市场主体追求非公平的优势地位所致，明显违反竞争法律规则，应该予以规制实现市场的有效竞争。两者的价值取向存有偏差。产业政策强调以政府为主导，通过制定各种政策对市场经济加以干预，反垄断法强调以市场为主导，通过禁止限制竞争行为来维持市场的竞争机制。[7]以产业政策为裁断的主要依据和以竞争政策为裁断的主要依据，其最后所形成的判断性结果是完全不同的。竞争政策追求的核心价值导向为整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的稳固;产业政策所追求的核心价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业进行扶持或对特定企业予以资助来提升国际竞争力而实现市场的差别待遇。

(二)政策之间差异的原因。

日本产业政策和竞争政策的理论依据不同导致这两者之间的差异[6]。产业政策与竞争政策都是国家干预市场经济、影响资源配置的强制手段，但两者的理论基础与依据不同。产业政策的理论依据主要是市场机制固有的内在缺陷性以及经济后起国家的后发优势，而竞争政策的理论依据则为市场机制的有效性以及市场存在的失灵。产业政策作为一种制度，一般与自由竞争制度不同，它是一种非市场的经济调控方法，其制定与执行总是由政府来干预或指令生产、交易、消费的市场产业结构来完成的，其根本目的在于实现经济赶超和弥补市场空缺。产业政策调整的是产业整体，属于国家宏观调控政策层次，它侧重于具体产业的发展，其通过支持某产业或企业来增强其竞争力。竞争政策是市场主体的自由选择以获得对资源配置最佳结果的制度安排，它是在市场竞争主导的条件下完成的。