银行业的改革与安全的有效性

摘 要：我国业安全网的构建及其有效性成为影响我国稳定和稳定的重要因素。银行体系结构的不完善使得对国有银行的股份制改造和金融体系的制度创新成为银行业安全网构建的一个不可跨越的必要阶段。根据我国社会和金融化的特殊性，银行业安全网的构建必须坚持立足现实、循序渐进的原则。 一、加快银行业资本结构重组，完善法人治理结构

从银行业的体系结构看，我国银行业存在的主要问题有两个：一是国有银行的国家独资股权资本结构，和信用合作没有真实股权资本。这两类控制着近92%的国民储蓄存款的银行主力军，存在着事实上的所有者缺位问题，没有建立真正意义上的法人治理结构。这些银行机构的经营决策和经营业绩考核主要依靠外部的监督管理。银行业实际上在缺乏所有者经济利益控制和约束的状态下运行;二是银行业市场纪律缺失。在国家信誉光环的保护下，人们对银行业深信不疑，普遍认为根本就没有必要关心其偿付能力。银行业基本上没有市场的约束。面对这样一个非市场化的银行业体系，如果完全按照市场化银行体系中的成熟经验和框架来构建我国银行业安全网，不仅不能强化银行业稳定性，反而会增大安全网的。因此，构建银行业安全网的前提是加快银行业资本结构重组。

(一)对国有银行进行股份制改造

对国有银行进行股份制改造的益处有：一是解决国有独资商业银行资本金的补充问题;二是理清国有独资商业银行的产权关系，建立高效的法人治理结构，使国有独资商业银行真正按照现代企业制度运营。关于国有银行股份制改造问题，多数观点认为国有独资商业银行股份化后的股权结构必须保证国家控股。理由是中国目前仍处于经济发展阶段，资金仍然是相对稀缺的资源，国家保持对这种资源的控制有利于资源优化配置和金融稳定。不赞成的观点认为，过分强调国家控股以及国家控制资金会导致主导型的资源配置体制和干预的复归。

笔者认为，对于国有银行股份制改造问题，不管采取哪一种途径，都将有利于国有银行风险管理和国家金融安全。虽然我国银行业目前资本结构特殊，在负债方表现出超稳定性，但由于国有银行在经营效率和法人治理结构的运行效率方面存在问题，再加上资产方风险的大量积累，国有银行特殊的国家信誉资本结构带来的超稳定性受到日趋严重的侵蚀。因此，国有银行的股份制改造将从高效的法人治理结构为突破口，提高银行业的经营管理效率。另外，过分担忧国家控制银行业资金分配权，既不利于银行业的改革和稳定性，也不利于国民经济的良性发展。张杰(2000)通过对浙江和陕西两省国有银行经营状况的研究，发现国有银行的经营绩效与其所服务的经济性质密切相关①。同样是国有银行，服务对象中民营经济占较高比例的地区，其经营绩效明显好于国有经济占比高的地区。由此可见，对于国家来说，整体经济的发展和增长，并不应该仅仅反映在国有经济总量上，而应该是反映在包括各种所有制经济的综合经济总量上。因此，从国民经济长期发展和银行业稳定性的角度看，国家通过持股方式来控制金融的成本可能大大超过收益。

此外，政府改革国有银行的主要动力是把国有银行办成真正按照市场机制运营的商业银行，其宗旨是增强我国银行体系的稳健性。因此，按照客观经济规律，改革和完善国有银行的资本结构，在国有银行中建立健全的法人治理结构，对于我国银行业体系的稳定性和促进国民经济的健康发展具有重要的意义。

(二)农村信用社的改革

农村信用社管理体制改革最根本的问题是产权制度的改革。无论从理论上还是从农村信用社的管理体制演变过程来看，改革农村信用社的产权制度都是改善和加强经营管理、防范和化解风险的根本出路。事实上，从农村信用社不良资产形成的情况看，尽管形成的原因有多方面，但最主要的成因仍然是所有者缺位导致的风险。

农村信用社是“由社员入股组成，实行社员管理，主要为社员提供金融服务”的金融机构。所以说，农村信用社的产权应属于私有产权。考虑到目前农村信用社的经营和亏损状况，通过市场机制来解决入股问题是不可能的(除非政府注资)，其他的一些改制办法又不可能从根本上解决经营和管理问题(如基于合作制的法人改制和行业管理)。

目前农村金融改革的基本取向为：不拘一格，因地制宜。一种是取消各个独立农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社;另一种是组建农村合作银行。如果实行县农信联社一级法人，则从根本上没有明确农村信用社的私有产权性质，仍然是产权虚置，只能把农村信用社的系统性风险暂时纳入可控范围，极易受到外部的行政干预。况且“县农信联社一级法人”不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制。笔者认为，这种改革取向仍然是一种不能从根本上解决风险问题的暂时性制度安排。

如组建自上而下的农村合作银行，会发生很大的改革成本，而且在全国农村信用社整体亏损和资不抵债的情况下，最大的困难是资本金的筹集和投资入股问题。如果按照原城市商业银行的组建形式，建立区域式的农村合作银行，实质上仍然没有解决所有制问题，其经营管理和对内部人的控制，仍然需要外部行政或者党纪政纪的约束，没有从根本上解决管理问题。如果搞成农村商业银行，一方面大多数地区存在投资入股困难，另一方面会重蹈城市商业银行的覆辙。总之，对于存款类这一特殊金融企业，还不能应用一般企业的做法来解决其所有制和企业制度问题。从长远发展看，任何一种企业制度形式如果不能从根本上解决法人治理结构中各个管理层次的经济利益关系和约束问题，那么它的采用既不利于金融企业的健康发展，也不利于银行业体系的稳定性。

总之，银行业改革成功与否，关键要看改革是否改善了法人治理结构，是否有利于增强银行业安全网的有效性。

二、按照银行业管制的基本原理和国际惯例设计银行业安全网

(一)我国银行业安全网的设计问题

银行安全网是政府用以防止银行业遭受不利冲击带来的传染性挤兑破坏的一组政策机制设计。它包括存款(隐性的和明确的)、审慎管制政策、最后贷款人政策以及资不抵债银行机构的处置等政策。在我国银行业监管实践中，这些政策设计的根本目的不仅是防止银行资本损失和由于银行或银行业失败造成的普遍性脱媒(disintermediation)，而且是要对银行业的市场行为产生潜在的管制效应。因此，在设计银行业安全网的五个断路器时，不仅要考虑这些断路器在控制银行业危机演进中和切断危机传染通道中的功能和作用，而且还要关注这些管制政策对银行业市场所产生的反馈效应。

1. 严格银行业的市场准入管制。鉴于我国整个社会的信用体系和银行业的市场纪律尚未建立，银行业市场准入管制在银行业安全网中具有举足轻重的位置。在市场准入管制中，一是要严格准入标准，包括资本金的数量和结构、投资入股者资格审查及其投资入股资金来源的真实性和合法性，防止在投资入股方面的弄虚作假影响银行机构的法人治理结构及其有效性。二是严格从业人员，特别是高级管理人员。逐步杜绝在准入条件方面弄虚作假，靠关系等不正当手段牟取高级职位的行为。从我国银行业的现状看，制约银行业发展的一个关键因素是高级管理人员的素质。因此，银行业市场准入管制直接关系到我国银行业的稳健发展。

此外，我国银行业的行业准入价值主要来源于准入管制和利率管制。因此，要科学分析业的竞争程度，实行科学的准入管制，来保护银行业的平均行业准入价值，为银行业提供稳健运营的制度基础。

2. 加强审慎监管。审慎监管是维护银行业安全的第二道防线。主要包括以下内容：资本充足性管制、资产负债比例监管等。尽管资本充足性管制已经在国际银行业达成一致，成为国际性的行业监管标准。但从我国银行业所有者结构形式看，资本充足性管制在抑制银行所有者的风险操作方面几乎没有效应。从我国银行业监管的发展过程看，当前的审慎监管实际上已经偏离了方向。笔者认为，在现有银行业体制下，审慎监管的重点应该是逐步强化银行业的风险和风险控制。采取强制性的措施促使银行机构加强内部风险管理和内部控制的科学化、信息化和规范化。当然，要想实现这一目标，监管者必须能够提出和制定相应的规范化要求。在目前状况下，监管者理念和管制水平是否超前，直接关系到整个银行业的风险管理控制的效果。

此外，我国银行业审慎监管存在的主要问题是从业人员的整体水平落后于银行业发展的水平，特别是从业人员的业务素质。而当前的一些监管从业人员，特别是一些中高级管理人员，仍旧缺乏基本的银行监管理论修养和监管理念，甚至是银行业业务知识。因此，必须从从业人员的业务素质和素质两个方面来强化队伍建设。否则，审慎监管不仅不能成为至关重要的一道防线，甚至会成为导致风险的源头。

3. 规范风险处置。由于我国尚未建立健全一整套规范的关于银行业管制的法规，没有相应的风险处置办法，特别是尚未建立明确的存款制度，风险处置的随意性大，加上监管能力的局限性，我国银行业在风险处置方面很大。因此，建立健全一整套风险处置监管措施，包括高级管理人员的更换、监管者接管、停业整顿、购并及清算等规范化的监管制度和程序对强化银行业安全网的效力具有重要的意义。

4. 加快银行业改革，为完善存款保险创造制度。尽管目前我国银行业实行存款保险制度尚未具备客观市场环境和制度基础，但从维护银行业稳健运营的长期目标看，明确的存款保险制度仍然是我国银行业安全网的主体制度安排。因此，应当从构造银行业安全网的长期目标出发，从监管制度安排方面把银行业的行为引向规范的市场行为。当前，应当在以下几个方面加大力度。一是逐步公开银行业的真实信息和经营状况信息;二是逐步引导公众像关心股市行情和企业经营绩效那样关心银行业的经营状况;三是公开银行业选拔任用高级管理人员的透明度，从用人机制上引导银行业市场和整个的廉洁性，提高银行业的经营管理效率;四是严格监管队伍的任职标准和廉洁自律，提高银行业的监管水平和监管有效性;五是营造和培育整个社会良好的信用环境。

5. 加强监管与货币政策的协调配合。从整个银行业市场的有效性角度看，一些货币政策诸如利率市场化，再贷款政策和对问题银行的救助政策等，应当有其独立的标准和政策效应。但从银行业安全稳健的角度看，还不能完全按照一般市场的原理来考虑这些政策的潜在效应，因为这些相关的货币政策直接或间接地影响到银行业监管政策的有效性。特别是在银行业监管从中央银行独立出来后，监管政策和货币政策的彼此协调搭配显得由为重要。

(二)当前银行业监管中要注意的几个问题

首先，要准确理解巴塞尔资本协议。银行资本要求管制实际上是一种激励相容的管制机制，银行行业准入价值(franchise value)是银行机构保持充足资本和审慎经营的内在动力，管制惩戒和市场纪律是外部约束机制。巴塞尔资本协议的不断演进和新资本协议三大支柱(最小资本要求、监管检查评价和市场纪律)蕴含的监管理念从监管制度层面上验证了这种激励相容管制机制。因为存在银行资本的私人成本效应、社会潜在成本效应以及资本监管效应，因此还不能以一般业的资本概念来了解银行业资本问题。或者说，银行业资本监管不仅仅是充足与否的问题。从提出的理论分析框架看，巴塞尔资本协议的核心制度原则并不是第一支柱——最小资本要求，而是第二支柱——监管检查评价和第三支柱——市场纪律。总之，无论从理论上还是从监管制度层面上，达成的资本要求管制取向是一致的，这就是如何引导银行机构的风险管理和风险意识。因此，在我国特色的银行业所有制和银行业法人治理结构下，如何准确了解并灵活应用国际银行业统一资本协议，直接关系到银行业监管的有效性。

对股份制银行机构，因为其资本结构和法人治理结构基本符合现代企业制度形式，其所有者利益机制和内部控制机制基本具备客观制度基础，可以完全按照银行业资本要求管制的一般原理实施监管。对国有商业银行，资本要求管制虽然在抑制银行机构总体资产风险暴露、控制资产风险规模方面具有一定的效应，但几乎没有抑制风险方面的效应。从长期来看，事实上，在这样一种银行业所有制结构和资本构成的情况下，资本要求管制的有效途径应该是引导和加强银行业的内部风险管理和控制、加强市场纪律，而不能单纯和过分强调资本充足率的监管。对国有银行而言，如果国有独资的所有制不变，或者保持国有控股，资本充足管制的效应就只能局限在总体风险暴露的控制和市场竞争力的标志。强化其风险管理和内部控制就只能通过手段。对信用社也一样，如果不进行产权改革，各种监管工具的有效性就要依赖于行政手段和措施。

其次，关于充实资本金的途径和强化市场纪律。最近一些关于国有商业银行充实资本金的文章提出了各种充实国有银行资本金的途径和办法。除了国家各种形式的注资外，还提出通过发行次级债券来补充资本金的建议。尽管这个建议是国际银行业通行的办法，但在我国银行业体系下，是否可行，或者是否有效，却值得商榷。事实上，国际银行业发行次级债券的监管效应是强化银行业的市场纪律。与审慎管制相比，市场纪律更能依靠市场本身来衡量银行风险水平，以此强化控制银行风险行为。所谓次级债券(subordinated debt)，是银行发行的一种不同于存款、期限较长的，其求偿权力仅次于存款，但不属于存款保险的范围。要求银行持有一定水平的次级债券而不要求银行完全持有股权资本这种做法之所以有效是因为把银行次级债券的持有者的切身利益与银行不良风险行为直接挂钩，通过对次级债务的期限、最大收益率等实行管制，增强次级债券持有人对银行的监督力。那些过度风险经营和管理较差的银行，很难在金融市场出售其次级债务，这样就迫使其降低风险资产，或者以高成本发行新股票来达到资本要求。次级债务持有人之所以更加关心银行的经营管理，是因为股权持有人可以享有风险经营的上限收益，而债务持有人却只能持有合约收益，因此，债务持有人更加厌恶风险。

尽管市场纪律具有潜在的优势——诸如降低了道德风险和管制腐败问题，但对于发展中国家，其适应性却受到一定的限制：债务市场不发达、国家依靠行政手段发行次级债务、或者在特殊条件下政府放松次级债务要求和在经济上救助成为持有人等，使次级债务失去了应有的监管效应。从我们国家看，这些担心都是客观存在，因此尽管银行业管制工具在理论上成立，但在实际操作上未免是纸上谈兵。

最后，是监管队伍建设。在监管队伍建设方面，当前亟待解决的两个问题：一是监管队伍的廉洁性;二是监管人员的业务素质。特别是监管队伍的职业道德和纪律规范，已经成为关系监管成败的关键问题。监管寻租行为作为一种管制腐败，严重削弱了安全网的有效性。这种微妙的“猫鼠”合作之所以能够形成联盟而且不易败露，就是因为银行风险的积累性和隐蔽性，只要风险不暴露，就可以相安无事。因此，不管监管体制怎么改革，安全网制度政策怎么合理设计，没有一支真正业务精良、作风过硬的队伍，银行业的安全网也不能实现预定的目标。

总之，我国银行业资本结构和体系结构改革滞后，影响了我国银行业安全网政策的有效实施。随着金融业国际化的发展，银行业安全网的构建成为我国金融稳定与社会稳定的重要因素。对国有银行的股份制改造和农村金融体系的制度创新成为构建银行业安全网的一个不可跨越的必要阶段。