放开农村二孩生育的经验与前瞻

〔摘要〕 山西省翼城县是1985年经国家计生委和山西省政府批准放开农村二胎生育的试点县。翼城县放开农村二胎生育的试点是成功的，在试点过程中形成了一些经验：晚婚晚育加间隔的制度设计合理，县委县政府积极组织领导，依法有序实行农村二胎生育，坚持“宽严并举”的工作方法，实行计划生育管理创新，充分发挥社会环境的助推作用。党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇生育两个孩子的政策。翼城县的试点说明，新政策实施后农村可能会出现如下问题：性别比失衡，人口扎堆生育，超生漏报，计划生育监管难度增大。因此，应做好前期准备工作，创造具有当地特色的工作方法，集中力量抓好流动人口计划生育工作，掌握监管的主动权，营造有利的社会环境。

〔关键词〕 农村二孩生育，试点县，依法有序，计划生育管理

党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。全面放开二孩生育政策是我国人口、经济和社会发展的内在要求，也是总结翼城县等实施农村二胎生育试点成功经验的结果。全面放开二孩生育需要有坚实的实践依托，翼城县在实行农村二胎生育试点过程中形成了一系列可供借鉴的经验。鉴于放开二孩生育后，农民仍然是我国计划生育工作监管和服务的重点群体，本文深入挖掘、全面总结了翼城县放开农村二胎生育的经验，以供全面实施二孩生育政策时借鉴。

一、翼城县农村二胎生育试点的基本情况

二、翼城县农村二胎生育试点的经验

翼城县在放开农村二胎生育试点的30多年实践中，积累了丰富的计划生育管理经验，有的具有原创性，形成了翼城特色的计划生育管理的理论和方法。主要经验如下：

（二）县委县政府对试点工作积极组织领导。县委认为放开农村二胎生育试点是利国利民的好事，好事要办好；要充分发挥党员干部在计划生育方面的模范带头作用，组织农民自觉地执行试点政策；制定一系列二胎生育试点政策，并根据变化了的形势及时调整和完善，坚持依法实现二胎生育试点；对二胎试点工作给予人力、物力和财力支持，将计划生育工作费用列入县财政预算；积极开展宣传教育活动，并开展一系列的文艺活动，利用电视、广播、报刊、墙报进行宣传教育；提升计划生育技术服务水平，提高妇女生殖健康水平和新生儿健康水平；层层配备强有力的干部，实行计划生育管理承包责任制，保证二胎生育试点工作的顺利进行。

（四）“宽严并举”试点工作的方法科学有效，农民拥护，干部好开展工作。坚持以人为本，相信和依靠农民，在基本满足农民生育意愿的基础上，激发农民遵守二胎生育政策的积极性，自觉实行计划生育；坚持宣传教育为主，避孕节育为主，经常性工作为主的“三为主”方针；以优惠待遇和奖励为主，处罚为辅。给予独生子女及其父母，符合二胎生育条件但退回二胎生育指标的家庭以经济奖励，还规定了在承包地、宅基地、社会保障、子女入学和入伍、提干等方面一系列的优惠待遇；基层计划生育工作尽可能配备妇女干部，特别是妇女加村医的人员开展计划生育工作，同农民好接触、好沟通，也好深入开展工作；支持实行计划生育家庭和农民参加合作医疗和养老保险，解除农民的后顾之忧，对失独家庭成员给予经济补贴和各方面照顾；为移风易俗，避免双女户因男孩偏好而超生，提倡结婚男到女家，给上门女婿与本村一般村民同样的权利，使男到女家蔚然成风；法律殿后，依法守住试点生育工作的底线，认真贯彻《中华人民共和国人口与计划生育法》、山西省有关人口与计划生育的法规、翼城县有关农村计划生育的政策，对于违犯计划生育相关规定的给予处罚，保证农村二胎生育试点任务的圆满完成。

（五）实现计划生育试点工作的管理创新，形成具有翼城特色的计划生育管理模式。一是实行招标承包责任制。县计生委将人口生育总体规划指标分解到乡、村、户，把招标承包机制引进计划生育管理。主要有三种模式：村级指标承包，乡级指标承包，乡、村双层承包，把行政管理与群众自我管理有机地结合起来，产生了积极的效果。二是开展“三三三”工作法。即严把三关――把好晚婚晚育关，控制二胎关，杜绝多胎关；掌握三情――已婚妇女经情、环情和孕情，以便做好孕前管理和服务；服务三前――对婚育人群提供婚前、孕前和产前服务。三是推行中心户长制。即由村委会和承包组在每个村民小组确定一个“中心户长”，实行责、权、利挂钩，对计划生育进行管理。责是村级承包组为中心户长制定工作职责和目标，签订合同；权是赋予中心户长发放婚育规划书，开具结婚证明以及审批宅基地、承包地等事项把关签字权；利是给中心户长一定报酬。四是开展少生快富工程。坚持计划生育工作同农村经济发展相结合，1994年开始指导100个村的1000个计划生育户率先致富达小康，带动全县农村经济发展。五是开展以“婚育新风进万家，优质服务进万家”为内容的“双进万”活动，使新的婚育风俗和计划生育技术走进千家万户。

（六）充分发挥社会环境的助推作用。翼城县农村二胎生育试点工作的开展，恰逢市场经济的机制不断深入，竞争的压力不断加大的社会背景。市场竞争主要是人的竞争，是人的素质的竞争，素质高的人才能在市场竞争中取胜。翼城县农民普遍希望自己的孩子获得专科以上学历，以便在市场竞争中取胜，农民明白少生优生的道理；子女培养成本提升产生的压力，压缩了农民多生孩子的空间。随着社会的发展，孩子的生活费、读书费、就业、房子、结婚等费用成几倍增加，多数农民意识到生一个孩子少了点，生两个孩子正好，生多了培养不起；农村社会保障制度的建立和完善解除了农民的后顾之忧。农民有了合作医疗，40岁以上的人多数参加了社会养老保险，贫困户有低保，失独家庭有经济补贴和五保制度，农民实现了衣食无忧；结婚男到女家的很多，到女家的男子与在自己家娶亲享有同等权利，所生孩子的姓改不改自由选择，稳定了双女户农民的心态；在全国一胎化和“一孩半”化的大背景下，翼城县农民可以生育二胎，也不罚款，农民的生育心理很满足，自觉执行计划生育政策。

三、全面放开二孩生育在农村可能出现的问题

全面放开二孩生育后，城镇户籍的家庭基本满足了生育意愿，农村家庭可能由于受传统观念的影响、社会保障程度差和家庭对劳动力的需求而引发一些问题。翼城县的试点表明，全面放开二孩生育在农村可能会出现如下问题：

（三）超生漏报。放开农村二孩生育后，绝大多数农民不会超生漏报。但是，一些追求多子多福的农民仍会出现超生漏报现象，部分双女户或双男户农民为了儿女双全也会出现超生漏报现象。翼城县在放开农村二胎生育前期，超生虽然所占比例不大，但仍然存在，漏报现象也有但不严重，后期超生漏报现象基本消失。全面放开二孩生育后，超生漏报现象可能会比较严重，计划生育工作的重点应放在对超生漏报户农民的监管上。

（四）监管难度增大。随着市场机制的深入，人口全面流动的出现和一些农村集体组织凝聚力的弱化，计划生育工作的监管难度增大。翼城县在二胎生育试点之初，采取了一些非常措施，如对超生子女父母除了征收社会抚养费外，还规定不得评模和享受救济，不得增加口粮田、不批给宅基地等。由于时过境迁，现在这些措施不能采用了，实行新的政策后，计划生育的监管工作因此面临更大的困难。

四、依法有序全面放开农村二孩生育

全面实施一对夫妇生育两个孩子的政策后，农民仍然是计划生育监管和服务的重点群体，必须依法有序放开农民的二孩生育，做到优生优育。

（一）做好放开农村二孩生育的前期准备工作。完善和修改计划生育法律法规，增加放开二孩生育的内容。要严管多孩生育（超过二孩）、性别鉴定、缩短两孩间隔生育时间，特别是对以胎儿性别鉴定谋取私利且屡教不改的，应当纳入刑法，实行刑惩，确保各地将计划生育投入列入当地财政预算。各地要制定具体的实施政策和法规，使放开农村二孩生育依法进行。要进行组织整顿，一方面对目前计划生育部门和卫生部门没有整合的要尽快整合，另一方面对近年来农村基层卫计委组织较为涣散的进行整顿，制定并执行组织制度，做好放开农村二孩生育的组织准备工作；配置好各级干部和基层工作人员，在基层尽可能聘用医务人员从事计划生育工作，那样有利于开展计划生育、生殖健康服务联动；坚持城乡计划生育工作的协作联动，以便做好流动人口的计划生育工作，不给超计划生育留下真空和死角。

（二）综合运用多种方法做好放开农村二孩生育的计划生育工作，可以根据当地的情况，创新具有当地特色的工作方法。综合运用思想政治教育、经济手段、行政手段和法律手段开展放开农村二孩生育后的计划生育工作。加大对计划生育政策法规、优生优育知识、生殖健康知识的宣传和普及力度，做到家喻户晓；发展农村教育事业，全面提高农民子女的素质；抓好计划生育奖罚制度落实，抓两头带中间，对独生和少生子女家庭给予奖励扶持，作为对农民增收和实现小康的补贴；提高对多孩生育农民社会抚养费的处罚额度，加大征收力度，引导更多的农民优生少生；强化对计划生育工作的行政监管，明确计划生育工作要在党委的领导下，主要由行政部门落实；加强计划生育管理的组织建设、配置工作能力强的监管人员，进行人口生育信息的登记和发布，开展计划生育的技术服务，确定和执行计划生育的奖励和处罚；充分发挥计划生育法律制度的震慑作用，严格执行计划生育的法律法规；制定和执行具有本地特色的计划生育监管政策，堵住超生漏报的漏洞。

（三）集中力量抓好流动人口计划生育工作。翼城县1991年出台的农村计划生育规定用专门一章规范流动人口计划生育工作。规定流动人口计划生育工作，由户籍所在地和居住地共同负责，计划生育、工商行政管理、公安、城建等有关部门密切配合，加强对流动人口计划生育工作管理。事实上真正的流动人口不是超生游击队，因为为了务工经商而流动的人口生育观念已发生了变化，他们不是监管的重点，恰恰是一些为了超生而混迹于流动人口之中的人才是监管的重中之重。市场经济是流动的经济，能引起广泛的社会流动。因此，画地为牢式的管理已经失去了存在基础。要严格执行国务院《流动人口计划生育条例》，实行计划生育人口城乡之间和部门之间的工作协作。近期要做好计划生育委员会和卫生部组织机构的整合和工作协调，理顺卫生与计划生育委员会相关基层部门的组织关系；配合户籍制度改革做好居住证制度建设工作，实现对人口信息的综合登记管理；统一登记人口的籍贯、婚姻生育情况、诚信状况、职务职称、违法犯罪情况等信息，做到人口流动到哪里，计划生育工作跟踪到哪里，使计划生育工作不留空挡和死角；建立人口信息管理网络平台，及时掌握育龄妇女的生育情况，做好流动农民的计划生育工作。

总之，农民受传统生育观念的影响深，农村社会保障的程度差，全面放开二孩生育之后，计划生育工作的重点和难点仍然在农村。翼城县放开农村二胎生育的成功试点，是翼城县委县政府、广大计划生育干部和农民共同努力的结果，有一定的生命力和社会基础，在许多方面给我们以启示，值得在全面放开二孩生育时借鉴。

注 释：

④由翼城县4个村调查问卷统计所得结果。

参考文献：

〔1〕焦红艳.国家特批在山西省翼城县试点二胎晚育理论，成为中国人口政策的特区〔EB/OL〕.

〔2〕赵燕潮.中国残联发布我国最新残疾人口数据〔J〕. 残疾人研究，2012（1）.

〔4〕中共中央关于制定国民经济社会发展第十二个五年规划的建议〔N〕.山西日报，2015-11-04.

〔6〕郑真真.中国育龄妇女的生育意愿研究〔J〕.中国人口科学，2004（5）.