我国地方政府性债务风险防范与管理研究

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。

摘要：地方政府从借债、用债到偿债，透明度低，监管困难，加上没有明确的问责制度，地方财政风险不断增加，影响了地方经济发展的可持续性。经过国家审计署对地方政府性债务连续几年的审计，我们看到地方政府性债务规模确实呈过度膨胀的趋势，虽然现在看来还是在可控范围之内，但如果不严加管理，地方政府性债务风险将一触即发，带来的危机也是巨大的。我国经济正处在一个转型升级的重要阶段，如果在这一阶段地方政府债务出现严重的违约事件，将极大的影响我国政府的公信力，可能会对我国经济增长造成严重的打击，阻碍我国进一步深化改革的进程，甚至会威胁到我国社会的安定有序。因此，在新的预算法下通过一系列有效的调控提高债务管理水平，化解地方政府性债务风险，保证国家经济健康、有序运行，提高政府的决策和工作能力及公信力，提出切实可行的改革意见来规范和完善地方政府性债务风险的管理十分必要。

关键词：地方政府性债务 风险防范与管理

一、地方政府性债务产生的背景

政府债务是目前理论界和各国政府普遍关注的问题。世界范围内至少有三次由政府债务引起的危机。政府债务风险问题至今仍是威胁着世界经济的稳定与发展的重要影响因素。

2008年，世界经济危机爆发，我国政府注入四万亿元资金刺激经济发展，同时鼓励地方政府举债，关于基础建设的地方政府项目迅速增加。多年来，地方政府通过举债融资，改善了地区的基础设施和公共环境，促进了经济和社会的发展，贡献之处有目共睹。但是如何在保证城市基础设施建设、推进城市化进程的同时，更好的控制地方政府负债的风险，保证地方财政的健康运行，是地方政府风险控制的一个重大课题。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。2013年，国家审计署公布《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，其结果显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，具有担保责任债务为2.6656万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。

二、地方政府性债务的内涵及风险表现

(1)地方政府性债务风险的内涵

按照世界银行高级经济学家汉娜提出的财政风险矩阵，可以把政府债务分为政府直接显性债务、政府直接隐性债务、政府或有显性债务和政府或有隐性债务四类。

地方政府性债务是指地方政府为了向本地区提供具有公共性质、基础性质以及民生性质的服务和设施，通过专门成立的企业，对外直接借入的或负有担保义务的债务。地方政府会对债务给付一定的利息，或者在特定债务人无法支付时，地方政府有责任给付，是有偿取得公共收入的一种形式。对地方政府性债务的理解，首先要注意地方政府性债务的发起人是地方政府，直接借债的企业只是起到一个媒介和规避法律对地方政府发债的限制性规定的作用。其次，发债的目的是筹集地方所需要的建设资金，弥补财政资金的不足，为本地的公益性、民生性服务和设施提供资金来源。再次，地方政府性债务不仅仅指的是直接负有偿还本息义务的债务，还包括负有担保义务的债务和其他一些相关的债务。最后，债务到期要还本付息，地方政府或者直接偿还借款人本息，或在特定债务人无法支付时，有偿还责任。总之，地方政府性债务一定是有偿取得的。

(2)地方政府性债务风险的表现形式

1、规模上的风险。规模方面所具有的风险是指地方政府性债务规模偏大，增长迅速，长此以往很可能导致地方政府无法按时偿还所有债务的风险。现阶段我国地方政府性债务规模较大，虽仍在可控范围内，但在一些地区已经超出了政府的财政承受能力。如果在一段时间内出现大规模的债务到期，那么政府很可能无法及时足额偿还，带给本级和上一级政府及其他系统的压力和风险是可想而知的。

2、结构上的风险。结构方面的风险主要是指地方政府性债务不只是显性的、一目了然的债务，还包括很多隐性债务和或有债务，这些债务在总债务规模中比例过大就会带来很多隐蔽的风险。这是因为隐性和或有债务不像直接显性债务那样容易统计、测量和监控，规模越大，所占总债务规模比例越大，不可控因素就越多，越会增加结构风险。

3、效率上的风险。效率方面的风险具体是指所融入的债务资金使用效率不高，无法从资金使用项目上获得收益，或者只能获得很少收益的风险。这里的使用效率不仅指项目本身的获利能力，还指资金管理上的效率，甚至后者更为重要。我国当前确实缺乏对债务资金科学的管理和使用方法，效率上的风险是很高的。

三、地方政府性债务的风险防范和管理

2014年我国针对地方政府债务问题制定颁布了一系列规范性文件。2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。新的预算法规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文)。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。43号文规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报;从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。为了落实43号文，财政部在2014年10月下旬又印发了配套文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

新的预算法为建立我国以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制提供了良好的契机，为此，应该严格规定地方政府举债的上限，建立地方政府举债规模控制和风险预警体系;加快编制政府资产负债表，使我国地方政府债务信息更加透明，使政府的债务规模控制在合理范围内;进一步明确债务资金的用途，对不同类型的债务实行不同的管理办法;要积极利用政府与社会资本合作的模式，进一步减轻政府负债的压力。

总之，积极采取有效措施，按照规定对地方政府性债务进行严格管理，使之透明化、公开化，规范化，那就一定可以发挥它的积极作用，促进我国社会的经济增长和社会进步。