新农村基础设施建设公私合作中的政企权责均衡研究

[摘 要]公共物品提供的PPP模式，有利于解决农村公共物品完全由市场或政府提供的效率低下的问题，但在实施过程中由于政府和企业之间的权责不均衡带来了一系列问题。本文从政企关系出发，探讨新农村基础设施建设公私合作中政企权责划分的要求，并提出优化公私合作中政企权责划分的建议。

[关键词]公私合作;农村基础设施;政企权责

PPP(Public-Private-Partnerships)模式，即公私合作模式，又称公私伙伴关系，指的是公共部门和私营部门通过建立合作关系，发挥各自优势，共同为社会提供基础设施产品或服务的一种运行机制。PPP模式是一种多赢的合作形式。

PPP模式促使公、私部门发挥各自优势，共同合作建设农村基础设施，对我国的新农村建设具有十分重大的意义。然而，PPP模式在我国农村基础设施建设应用中还存在诸多问题。如合作风险不易科学估计、利益分配有失激励、投资总量不足、资金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括：法律法规缺失导致合同的制定和执行缺乏法律依据;产权改革滞后;投融资渠道单一等。由于基础设施属于公共物品，完全的政府规制或市场机制都会使之失灵。因此，农村基础设施建设公私合作中政企权责均衡至关重要。

1 新农村基础设施建设公私合作中政企权责均衡要求

1.1 准入环节的政企权责均衡要求

第一，在招投标环节，一方面应强化政府部门的监管职能，减少过多的行政干预，通过立法保障，加大执法监督力度，惩处腐败行为，从而借助公平竞争筛选出符合条件的企业;另一方面应强化企业的投标主体地位，增强企业综合实力，制定出具有竞争力的投标价格。第二，政企双方要正确对待PPP协议的重要地位，它不但是缔约双方的行为准则，也是日后监管的主要依据。政府应完善立法，确保并加强协议内容的合法性和约束性。同时，政企双方可借助第三方力量，如专家或专业机构，科学预估PPP项目的风险和收益，并明确划分权责。

1.2 运营环节的政企权责均衡要求

第一，政府方面，应退出运营管理，转向行政管理和行业监管。为把责任落实到位，政府必须加强监管，具体包括：加快改革定价机制;监督企业成本收益核算，采取听证会的形式，保证企业成本价格公开透明;完善法律法规，制定过程竞争条款和相关服务标准，保证服务质量和技术要求。第二，企业方面，应承担基础设施运营管理的主体责任。一方面，借助自身的技术、人才、管理优势，提高服务效率，降低运营成本，实现企业自养;另一方面，自觉承担社会责任，严格履行合约规定，妥善执行政府有关规定，积极配合政府监管工作，实现政企互利共赢。

1.3 产权转接环节的政企权责均衡要求

第一，非市场性产权，即产权归政府所有，企业仅提供服务，如委托运营管理。在该产权制度下，政府必须具有一定的投融资能力，主要负责服务的建设规划、前期投资、准入监管和过程监管，并向企业支付一定费用。企业则主要负责项目建设、运营、维修和更换，并保证服务优质高效，但无需承担资本性投资风险。

第二，企业有限产权，即政府始终掌握资产所有权，企业仅在合同规定经营期限内有限享有并经营资产，经营期满后，经营权仍交还政府，如BOT和TOT。在该制度下，政府主要负责定价、准入和过程监管，并给企业相应补偿，以保证其顺利运营。企业则需要负责项目投融资、建设、运营及经营期结束后的资产核算和归还。

第三，完全市场性产权，即企业不仅提供系统服务，还拥有对各类设施资产的完全产权。此间，要求政府加强立法保护，执行以价格和服务为核心的经济监管，建立过程监管的绩效比较系统，以强化企业过程竞争。由于企业完全享有产权，因此具有自主经营和自负盈亏的权力。

2 优化新农村基础设施建设公私合作中政企权责划分的建议

2.1 规范政府行为，在产权分离的基础上强化政府监管

在农村基础设施市场化改革中，政府关键要扮演好监管者的角色，以引导市场主体有序运行。在健全行业统一法规的基础上，根据各类PPP模式的特点制定相应的法律法规。加强第三方监管机构的建设，赋予其独立监管职权。同时，充分利用听证会等形式，提高公众参与热度，实现成本收益的公开透明，激励企业降低成本，提高效率。

2.2 逐步形成优质优价的行业竞争机制

在市场准入环节，政府应创造自由宽松的招投标环境，通过充分竞争，筛选出优质优价的企业;在运营过程中政府需通过建立统一的绩效标杆管理系统，实现企业运营过程的横向竞争，督促企业通过优化自身管理结构，提供优质优价的农村基础设施服务。

2.3 树立良好的信用体系

诚信政府是指政府作为价值体系的捍卫者，在社会发展中必须以自己诚实守信的意识取信于民。近年来，我国已经开始推行在农村公共服务领域引入市场的竞争机制来提高服务的效率和质量。但在公私合作机制改革的过程中，政府失信的案例不胜枚举：政府承包合同，特许经营权和补贴，企业可以通过贿赂、串谋来俘获政府;政府找各种理由不履行和私人部门签订的合约，拒绝给予私人部门所需的财政补贴，损害私人部门利益。这极大地挫伤了投资者的积极性，阻碍了市场化的进程。因此，必须加强政府自身的诚信建设，确保政策的可执行性、连贯性和远瞻性。

参考文献：

[1] 王健.基础设施建设引入PPP模式的研究[D].济南：山东大学，2010.

[2]胡丽，张卫国，叶晓甦.基于PPP模式的城市基础设施融资风险识别研究[J].甘肃社会科学，2011(1).