环境治理的社会力量

PM2.5、雾霾、水氧化物污染、土壤酸化、重金属污染、垃圾围城……这些曾经专业的环境词汇正越来越被普通人所熟知，并成为当下中国众多社会冲突的源头之一。面对日趋突出的环境问题及其带来的日趋复杂的社会问题，为什么需要环境社会治理？如何建立高效的环境社会治理体系？

“在我国目前的社会、经济、法律、政治、文化等的大背景下，强调环境保护公众参与已远远不够，需要强化环境社会治理，充分调动一切社会力量搞好环境保护，并有效化解由环境问题引起的社会矛盾”。2014年11月5至6日，第一届中国环境社会治理学术研讨会上，环境保护部政策研究中心首席专家、环球中国环境专家协会名誉会长王华的观点得到了与会者的共鸣。本届研讨会由环境保护部环境与经济政策研究中心和环球中国环境专家协会联合主办、南京大学环境学院和世界自然基金会协办。

据介绍，环境社会治理是环境治理体系中有关社会要素的总和，同环境保护中政府行政管理以及环境经济政策体系相对应，是环境治理和社会治理的交叉领域，其主要内容是综合运用社会力量和社会手段来治理环境问题，并积极预防和化解环境问题引起的社会矛盾，促进社会和谐稳定，促进经济社会环境可持续发展。

环境社会治理体系需改进、待完善

作为新形势下创新我国社会治理的重要产物――环境社会治理，与十八届三中全会所强调的“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标具有高度的一致性，某种程度上也是实现该目标的重要手段。

在环境社会治理体系体制制度、方式方法机制平台和社区、NGO、智库、媒体等环境社会主体的参与下，我国环境社会治理目前处于多元共治的局面。但也面临着诸多的挑战。“认识不到位、法治不完善、社会组织薄弱、缺乏专门机构”是王华对当前我国环境社会治理面临问题的总结。

对于如何应对这样的挑战，与会者从各自不同的角度给出了他们的建议。王华认为改进我国环境社会治理工作，需要加快环境社会治理的法律法规和制度建设、成立专门组织机构负责环境社会治理事务、出台指导文件推动地方环境社会治理改革创新、开展环境社会治理的试点示范、培育和规范社会组织、提高社会主体的环境治理能力。

中国环境科学学会副理事长、原环保部总工程师、原政法司司长杨朝飞认为，“社会治理的关键是推行依法行政和简政放权，但当前最主要的任务是提高认识、转变观念。”

在中国环境文化促进会秘书长章少民看来，环境文化价值观、信用体系的缺失是导致环境问题产生的根本原因。环境文化建设，是解决环境治理问题的基础，也是环境治理体系的基石。

环境保护部固体废物与化学品管理技术中心主任凌江则认为，环境社会治理关键因素是在立法过程中清晰界定各方职责和权利，尤其是政府和公众在环保方面的责任和权利。

环境信息公开、公众参与是重点

我国环境信息公开进步显著，但关键性环境信息的公开仍存在不足。在新媒体环境下，如何做到及时准确更新环境信息，接受社会舆论监督，成为环境信息公开主体参与构建环境社会治理体系尤其是信用体系的基础。

但目前，由于地方政府对环境信息公开工作的推动和执行力度不够、能力不足，大多数企业不愿意公开环境信息，环境信息公开考核体系还没建立，公众整体维权意识不强、监督力度不够，环境信息公开法律法规体系很不完善等因素，使得我国环境信息公开仍普遍存在公开不全面、不及时、不准确等问题。

依据凌江的建议，环境社会治理应有民意基础和法律基础。据他了解，目前，我国环境社会治理的法律基础比较薄弱，但是法律关于公众参与的规定不断进步，环境保护法律法规都强调公众参与。例如《环境影响评价法》规定：建设单位在环境影响评价报告报批前，要举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；新修订的《环境保护法》就信息公开和公众参与设立了专章，为公众参与环境保护设立了基本原则和具体制度。

在提倡公众参与的情况下，环境社会治理的方法本不应拘泥于理论或制度框架，尤其进入互联网时代，环境社会治理的方式更应多种多样。“只要是促使社会力量发挥作用进行环境治理的手段均属于环境社会治理手段”，环境保护部政策研究中心郭红燕归纳出了现有的九种环境社会治理手段，比如环境信息公开和服务、环境宣传教育、公众参与政府决策的制定和实施等。

期待更多担责主体加入

面对严峻的环境问题，如王华所言，仅仅强调公众参与到环境保护中已远远不够，这需要更多主体的加入。“企业消除环境污染和生态破坏的责任，公众对环境保护的要求应该有明确和具体的实现方式，司法机构是解决环境问题的重要力量”。凌江依据自己的经验，指出了在环境社会治理中容易被忽略的力量。

按照环保部政策研究中心主任夏光的总结，当前公众参与意义上的治理模式是“政府直控型的环境治理模式”，而社会治理意义上的环境治理模式应该是“社会制衡型的环境治理模式”。这意味着环境社会治理的核心是“社会行动”，应在政府主导的背景下，通过建设“社会责任义务体系”和“社会权利利益体系”两大体系促进环境社会治理。

其中，政府的“还权赋能”和环境教育以及企业履行社会责任尤其是环境社会责任应成为环境社会治理体系建设工作的讨论重点。与会者特别强调，在所有的责任错位当中，政府和企业之间的责任错位最具危险性，一旦出现重大环境事件，首先被追究的往往是环境执法人员，一些法律规定让环境违法企业有可乘之机，逃避应有的惩处。这很难形成有效的环境治理局面，环境执法也会软弱无力。

“如果把环境保护责任全部赋予政府，环境治理的形式只能是纯粹的政府治理；在市场经济条件下，政府对环境保护负全部责任的方式是低效的甚至是做不到的；绝大部分政府在处理环境与经济关系的时候，往往优先发展经济而忽略环境保护”。凌江说，如果政府替公众担责有一定的合理性，政府替污染企业担责则完全没有道理。目前一些环境法律制度确实存在让政府承担太多，让企业承担太少的问题。

本刊社长于志宏的发言则针对以上问题给出建议，他认为，环境社会治理体系最终应以人为本；政府应创造良好的制度环境，促使企业在履行环境社会责任时，让环境保护与企业竞争力和商业利益互动起来；倡导企业发挥自身业务、专业优势，在履行社会责任并取得社会和环境绩效的同时，其经济效益同时得以提升；从而为创造一个积极主动、充满活力并可持续的环境社会治理体系做出贡献。