环境正义视角下邻避治理模式的重构

摘 要：在当前的邻避治理中，政府是唯一的主体，参考技术专家意见进行决策，不吸纳公众进入决策过程，存在政府职能越位的情况。决策按照“决定―宣布―辩护”程序进行，先是政府通过咨询技术专家意见，形成决策方案后向社会宣布，在公民提出异议后再进行辩护，决策程序不合理。同时，关于邻避冲突防范与解决的法规建立尚不够完善，不能满足邻避治理需要，存在法律供应不足的问题。这种邻避治理模式侵害了公民的环境知情权和参与权，导致部分邻避设施建设呈现“宣布―抗议―停建”的局面。需要切实尊重公民环境权益，按照环境正义要求重构邻避治理模式。让公民参与到决策和管理之中，通过合法程序进行交流和沟通，真正达成有效共识，按照制度规范运行。首先，邻避治理主体由一元向多元转变。居民和社会组织参与到邻避设施建设决策与管理中，实现多元主体的相互协作。其次，邻避设施建设决策程序由“决定―宣布―辩护”向“参与―协商―共识”转变。多元主体参与协商，充分吸收公民意见，回应其合理诉求，在达成共识后再进入决定与宣布环节。第三，邻避设施建设行为的规范化。完善环境公众参与、环境信息公开、环境权益救济等与邻避治理相关制度，使邻避设施建设各个环节有法制保障，规范政府、企业和居民行为。

关键词：环境正义；邻避；公众参与；信息公开；环境权益救济

当前，随着邻避设施建设的增多以及公民环保意识和权利意识的提升，国内邻避冲突事件呈现日益增多的趋势，且经常出现“宣布―抗议―停建”的情况。这与当前的邻避治理模式密切相关。在当前的邻避设施建设中，政府是唯一的决策主体，按照“决定―宣布―辩护”的程序进行决策，在建设和管理中缺乏制度的规范。这种邻避治理模式侵害了公民的环境知情权和参与权，其结果往往是得不到居民的认同，导致邻避设施建设无法进行。因而，要避免邻避事件的发生，就必须按照环境正义的要求，转变当前的邻避治理模式，让公民参与到决策和管理之中，通过合法程序进行交流和沟通，真正达成有效共识，按照制度规范运行。

一、邻避治理主体由一元向多元转变

在当前的邻避治理中，政府是唯一的治理主体。在原先的计划经济体制下，我国政府承担的职能过多，行政权力过度膨胀，社会事务几乎是无所不管。改革开放后，政府精简了一些机构和职能，这种情况有所改观，但仍然存在政府职能越位的情况，体现在邻避问题的治理之中，就表现为政府相关机构作为邻避治理的唯一主体。在邻避设施建设决策中，政府相关机构认为公众对邻避项目的知识有限，并且不会因为邻避设施的公益性作出个体利益的让步，如果公开信息和进行民主决策必然会导致反对，于是直接由政府参考技术专家意见进行决策，不吸纳公众进入决策过程。这种决策方式存在两个方面的问题：一是侵犯了公民的环境参与权；二是政府职能的越位。由于这两个问题的存在，这种决策方式非但不能解决问题，反而导致政府公信力丧失，激化了矛盾。公民感觉到其环境权益受到侵犯而产生不满，引发更强的邻避心理和更激烈的抵制行为。当邻避冲突发生后，政府机构成为被质疑的对象，又没有回旋的余地，往往导致邻避设施建设的停建。鉴于此，邻避治理要尊重公民的环境参与权，将其吸纳进邻避设施建设决策和管理中，实现治理主体由一元向多元的转变。

公民环境权赋予了公民具有参与自身生活环境使用的决策与管理的权利。1972 年联合国第一次人类环境会议通过的《人类环境宣言》中指出：“人类有权生活在具有尊严和福利的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”随后，各国学者也对环境权问题进行了深入探讨，环境权的内涵逐步明晰。总体看来，公民环境权既包括对环境的使用权、享受权等实体性权能，也包括环境知情权、处理权、参与权等程序性权能。而公民的环境使用权与私人财产所有权又有所不同，具有非排他性，即指公民在使用和享受其环境的时候不能排除其他人的使用，这为邻避设施建设提供了可能。但是，公民的环境使用权也决定了邻避设施建设必须征得公民同意，否则就可能造成对公民环境权益的侵害。同时，公民的环境知情权、处理权和参与权决定了邻避设施建设必须有公民的参与，公民有权在知悉邻避设施建设相关信息的条件下参与建设项目的决策和管理。

政府在邻避治理中应该承担什么角色呢？关于政府在环境管理中有什么样的权利和义务，美国学者萨克斯提出的“信托理论”给出了较为合理的解释。萨克斯认为，由于环境要素属于“共用财产”，任何人不能任意对其占有和支配，而是要将其共同委托给国家管理。1这赋予了国家对于环境使用的管理权。由此可见，政府对于居民环境行使的是管理权，而不是完全的占有权和使用权，政府不能单方面直接决定关系到居民环境的邻避设施选址与建设，而应该充当管理者、保护者和协调者的角色。首先，政府是环境使用的管理者。政府应从宏观上为环境使用提供制度规范和游戏规则，在具体建设项目中履行监管与审批职能。其次，政府是公民环境权益的保护者。公民将环境要素委托给国家进行管理，国家就应履行好其管理责任，切实保护好公民的环境权益不受损害，让民众能够充分表达意见、利益得到应有尊重。最后，政府是环境利益的协调者。出于邻避设施的公益性，政府需要协调好公共利益和个体利益的关系，在保证居民环境利益不受损害的前提下，为邻避设施建设提供技术、资金和组织支持，推进邻避设施建设。

从以上分析可见，邻避设施建设关系到政府、居民、企业等多个主体，因而不能由政府包揽决策和执行等全部责任，邻避治理主体应当实现由一元向多元的转变。在多元决策模式中，政府不再是唯一的决策者，而是由不同的利益相关者比如邻避设施建设方、所在地居民、社会环保组织、民间团体等共同参与决策。政府作为多元治理主体中的一元，在具体事务中主要扮演中介者的角色，主持相关利益者之间的协商，融合不同意见之间的冲突，在多元主体经过充分沟通达成共识后共同作出决策。其中，政府执行审批权，承担维护公民环境权益的责任；居民参与协商决策，充分实现其环境权利；企业按照分配正义原则分担环境风险。通过多元主体的相互协作，各利益相关者之间的意见得以沟通和融合，可以大大降低邻避冲突发生的可能性。

  二、邻避设施决策程序的合法化

当前的邻避设施建设决策多数以“决定―宣布―辩护”的程序进行。先是政府通过咨询技术专家意见，形成决策方案后向社会宣布，在公民提出异议后再进行辩护。这种决策程序既忽视了公民的环境知情权和参与权，也不利于邻避设施建设的实施和进行。政府和邻避设施建设方根据专家意见提出的建设方案宣布之后，由于公民事先对方案毫不知情，对建设方案产生反感和抵触情绪。由于决策方案没有充分吸收公民意见，考虑公民利益也不够，可能造成对公民环境权益的侵犯。公民因而就会产生邻避心理和行为，抵制邻避设施的建设。当邻避行为出现后，政府赶紧召集技术专家和决策人员对方案进行辩护，并对决策方案进行调整。但是，此时邻避设施建设方案的变化往往得不到公民的认可，其结果或者是由政府强力推进，或者是宣布停建。这种邻避设施建设决策的顺序既不能充分吸收公民意见，又容易引发邻避心理，亟须转变。政府和设施建设方应当充分尊重公民的知情权和参与权，从邻避设施的规划和设计开始就吸收各利益相关者参与到决策中来。在规划伊始，政府、公民、企业就进行充分交流协商，以环境承认正义和环境分配正义原则为依据，充分吸收公民意见，回应其合理诉求，在达成建设共识后再进入决定与宣布环节，即“参与―协商―共识”程序。

在邻避设施兴建前就要启动公众参与，由政府相关机构或项目建设方提出建设方案，政府管理部门、居民代表、社会团体、媒体、技术机构联合对方案的可行性进行调查，然后各方进行评估、论证和辩论。而所谓公众参与，也不可能是所有民众全部参与所有环节，有些环节比如座谈会和论证会等，就只能选取部分代表参加。在公众参与的代表选取中，要全面考虑不同居民的不同利益，合理分配名额，通过选举产生居民代表，避免“共有财产”受托者牺牲居民利益的情况。参与代表要广泛征求居民意见，真正代表居民利益。为保障公众参与邻避设施建设决策的科学性，可以聘请第三方专业技术机构介入。政府保持中立，不越权干预第三方评估，保障专家的独立性；也要对邻避设施建设方进行监督，防止其与评估方出现合谋；还要避免公众参与的形式化，提高公众参与的有效性。关于“有效性参与”，应该满足以下几方面的要求：首先，公民是主动有意识地参与决策活动，而不是被动消极地走过场；其次，公民表达的意见可以为决策者吸收采纳，而不是被排除在决策参考之外；第三，公民的环境权益问题纳入议题，在讨论过程中予以解决；最后，政府机构应该确认利益相关者，对环境权益可能受损却无力参与决策的居民提供帮助，使其顺利表达合理意见。1因而，要保证公民参与的有效性，应该采取措施提高公众参与意识，改变政府决策理念，树立尊重居民权益的取向，并且为公众参与提供必要帮助。

公民参与并不意味着最后共识的达成，还需要艰难的协商过程。对于邻避设施项目建设来讲，协商过程中面临四大难题，需要创新方法予以解决。首先，要克服社会信任难题。居民对于邻避设施安全保障技术以及项目建设方的信任度低，严重影响共识的形成，应采取如下措施增加居民对政府和项目建设方的信任度：明确责任，签订防止公害发生的协议，建立意外补救制度；引入监督，采取“过程管理”，建立监测公示制度；加大追责，畅通行政诉讼和司法介入渠道，严惩不法行为；当事单位与监管机构率先垂范，建设单位与行政监管机构入住设施周围。其次，要克服信息不对称难题。信息对等是共识达成的必要条件，而在实践中公民获得足够的信息存在困难，应采取以下方式予以克服：由独立的第三方组织具体实施环评程序，环评结果通过公众容易接触的媒介使居民知晓；规范信息公开内容格式，强制公开用于商谈的各种信息；采取专家咨询、公众调查、座谈会、论证会形式，公布充足的环境影响信息。最后，要克服风险认知差异难题。技术专家和公众对风险的认知存在差异，如何融合这种差异是形成共识的重要前提。要通俗化专家环评报告，让居民能够明确了解邻避设施环境风险程度；还要充分考虑公众多方面的合理诉求，尊重当地居民风俗文化等主观因素。这有利于专家和公众之间对风险认知差异的融合。

另外，达成共识的一个重要因素是对居民合理诉求的回应。邻避设施的兴建不仅涉及土地的使用，还会产生一定的负外部性效应，对居民的环境权益产生负面影响。所谓负外部性，指的是邻避设施建设的好处为更大范围的人享用，而邻避设施的风险与污染却由邻避设施所在地居民承担。对于这种负外部性效应的解决，需要从技术和补偿两个方面入手。首先，要通过技术改进降低邻避设施的负面影响以及风险发生的概率，减少设施对环境的破坏，保证环境风险对居民的影响降到最低，且对环境风险的发生有预防措施。其次，对于居民受到的损失要给予相应的经济补偿。“经济补偿尽管未必能保证居民支持邻避设施的建设，但对居民的态度转变有重要影响。”1经济补偿可以通过两种方式实现：一是现金补偿。对邻避设施占用的土地给予一定赔付；提供一定数量的基金作为发生风险事故时的保障金；通过保险形式为居民区的不动产比如房产贬值提供补偿。二是辅助措施。在居民区建设医院、学校等机构为居民的就医、子女入学提供方便；在邻避设施运行阶段为当地居民提供工作机会，增加居民收入；兴建相关配套设施，促进当地居民生活水平提高。技术改进可以降低邻避设施的风险，经济补偿可以弥补邻避设施负外部性对居民的影响，通过这两种方式回应居民的合理诉求，有利于居民对邻避设施建设态度的改变和共识的达成。

三、邻避设施建设行为的规范化

目前，我国关于邻避冲突解决的法规建立尚不够完善，不能满足邻避治理需要，存在法律供应不足的问题。关于邻避设施建设规划、设计、选址、决策、实施等环节中的公民参与、信息公开以及争端解决的办法，在一般性的法律规范中很难找到具体依据，而且没有专门性的法律规范。因而，要尽快完善邻避设施建设相关的法律制度体系，促进邻避设施建设的规范化。完善环境公众参与、环境信息公开、环境权益救济等与邻避治理相关制度，将邻避设施的规划、设计、选址、决策、实施等方面纳入制度化轨道，使邻避设施建设的各个环节有法制的保障，规范政府、企业和居民行为。

  首先，完善环境公众参与制度，保障邻避建设中公民有效参与，规约政府行政权力的越位。当前，关于公民环境参与权的界定以及具体参与办法已在有关法律法规中有所体现。《中华人民共和国环境保护法》规定公民在具有保护环境义务的同时有权对污染和破坏环境的行为进行监督： “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2005年国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了公民参与项目论证、讨论的权利：“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。”然而，现有法律法规对于公民参与的主体、环节以及反馈等所作的规定仍然需要进一步完善。首先，需要进一步明确和扩大公众参与主体。1998年实施的《建设项目环境保护管理条例》界定了公众参与的主体为：“建设项目所在地的有关单位和居民。”这为公众参与提供了依据，但“有关单位和居民”的内涵需要进一步明确。其中民间环保组织在这种表述中的地位比较尴尬，“单位”的内涵似乎不包括民间环保组织。而民间环保组织在环境保护和化解环境冲突中可以起到非常重要的作用，因而，明确将其列为公众参与的主体，把包括民间环保组织在内的相关社会团体、公益组织或居民临时组织吸纳进公众参与中来。其次，将公民参与贯彻到邻避设施项目建设的各个环节中。当前的各种法规条例对邻避设施建设规划、设计、决策等环节的公民参与作了一些相关规定，但有些环节的公众参与不被重视或者被忽略了，没能做到全程参与。比如，多数法规条例忽视了验收阶段的公民参与，缺失了对邻避设施建设完成质量的监督，可能留下风险隐患和争议。比如环保部公布的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》就没有明确提出公众参与项目验收。今后需要明确公众在邻避项目建设的全程参与。最后，对公众参与过程中提出的意见进行公开或直接反馈。虽然政府相关机构或邻避设施建设方对于邻避设施建设有一定自由裁量权，公众意见也不一定全部被采纳。但对于公众意见的反馈是必要的，因为反馈既是公众参与效果的体现，也是交流沟通的重要方式。当前的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了环评报告书中要附具对公众意见处理的说明。但这远远不够，因为多数公众看不到环评报告书，也难以知道对其意见的处理情况。因而，需要公开环评报告书和直接反馈公众意见，以达到充分沟通交流的效果。

其次，完善环境信息公开制度，促进邻避设施各利益相关方交流沟通，广泛接受社会监督。信息公开可以使各利益相关方了解和掌握邻避设施建设的具体情况，利于在参与过程中实现信息对等和有效沟通。同时，信息公开有利于各种不同观点的充分展现，做到事先发现，统一意见和观点，避免建设启动后的邻避事件发生。1998年的《建设项目环境保护管理条例》中强调进行环境影响评价，但没有对如何公开环境评价信息作出规定和说明。2008年的《环境信息公开办法（ 试行）》对建设项目的信息公开作了专门规定，要求环保部门在职责权限范围内对社会主动公开：“建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果，其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果。”要求相关信息通过网站、公报、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式公开，便于公众知晓。毫无疑问，这个规定对于建设项目信息公开具有促进意义。但对于企业方来讲，部分信息的公开是必须的，而部分则是自愿的。且在关于企业信息公开的内容中没有专门针对项目建设信息公开的说明。这对企业来讲，公布相关信息与否不是强制的，公众也无法向其申请公开相关文件，造成信息的不对称。因而，需要进一步对邻避项目建设企业的信息公开作出明确规定，要求其将不涉及商业机密的规划、设计、建设、防护等方面的内容通过一定形式在一定范围内公开。

最后，完善环境权益救济制度，为邻避争议中的公民维权提供帮助，切实保障居民环境权益。环境权益救济是公民环境权益得以实现的最后保障，尤其是对于一些弱势群体更是如此。当前关于在邻避事件中进行环境权益救济机制存在严重缺陷。一是环评具有事前性，在讨论邻避设施建设时，危害并没有发生，而是可能发生的问题，以什么样的标准判断居民环境权益受损的程度非常困难。二是环境权益救济涉及技术问题，而法律工作者对于技术的了解和掌握情况远远不如环境管理机构或者项目建设方，使司法救济的难度加大。三是当前的法律法规对于环境侵权的处理力度不够，相关部门对于不合法的建设许可承担的法律责任微乎其微，而对项目建设方的处罚一般是罚款。这就造成了政府相关部门和邻避项目建设方在邻避争议中的强势地位。因而，要加强环境权益救济制度建设，以有力保障邻避争议中居民的环境权益。鉴于邻避项目危害测量的技术性以及危害的后发性，在邻避争端解决中应该采取“举证责任倒置”原则，不是由当地居民提供危害的证据与可能性概论，而是由政府相关机构或建设方提供邻避项目对居民环境权益侵害的程度与可能性的证据，以减轻居民举证的压力。另外，要积极扶持民间环保组织、社会公益组织、法律团体和人士、相关技术机构参与到邻避建设中的环境权益救济中来，为当地居民提供法律和技术方面的援助。