亟待完善的农村后税费时期的社会救济体系

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新中国成立以来，农村社会救济作为一种调节农村收入、分配的手段，在缩小农村贫富差距，最大限度地满足农村社会公平起到了很好的调节作用，它包括农村自然灾害救济、农民生活保障救济(含农村五保户供养、农村贫困户救助)和农村基本社会福利救济(含农村教育、就医、文化和水电路、通讯住房等基本生存条件的供给)。但随着三农形势的日趋严峻和农村税费改革的全面推开，农村的社会、经济和生产力关系发生了重大改变，在规范和减轻农民负担的同时，也使农村的收入、分配格局发生了明显变化，农村进入后税费时期。这一时期是农村利益分化最明显、社会矛盾最突出、体制冲突最激烈的时刻，农村的各种矛盾相互交织，对现行的农村社会救济机制带来了严峻的挑战，农村社会救济面临前所未有的困难。

传统的城乡分割体制，使现行的农村救济体系本身就先天不足。

新中国成立后，无论是在产业发展政策、资金扶持额度，还是在社会保障机制上，多是城市优先农村，城镇居民优先农村人口。作为制衡社会保障公平的社会救济机制，城市要比农村健全和完善。在城镇，对退休工人，发放退休金；对失业或下岗待业工人，在国家发放失业或下岗救济金的同时。地方政府还会出台各种优惠政策帮助他们重新上岗、就业；对没有经济收入，缺乏劳动能力和城镇孤寡残疾，国家有城镇居民最低生活保障金制度，为他们提供基本的生活保障；对工厂、企业因各种灾害所造成的损失，不是由国家财政兜底补贴，就是由国家银行贷款和国有保险行业垫资解决，将工厂、企业工人的经济损失降到最低。除此之外，城镇居民还可以享有一定的医疗、教育、住房等补贴政策。而农村，除了农民承包的土地作为他们的生活保障外，再没有其他社会福利保障。农民的子女上学、看病就医完全靠农民自己掏钱，农民的生老病死全靠几亩承包的薄田和膝下的子女。若农民有些积蓄或子女孝顺，在他年事已高或生病老死后尚有人照管，否则其情景十分凄惨。这主要是因为农村缺乏完善的农村社会救济机制，即使有，现在也仅仅只是体农村五保供养和困难户救助方面。但由于覆盖面窄，发放的救济金额也十分有限，与城镇相比，其差别十分明显。有资料显示：截止2004年9月30日，城镇居民享受城镇最低生活保障金的贫困人数为2199.4万，涉及城镇在职困难户、退休、下岗、失业人员和城镇“三无”人员（无劳动能力、无法定瞻养或抚养人员），而超过9亿的农村人口中，能享受最低生活保障金的只有444.6万人，还包括过去就享受五保户供给的贫困人口。这种有失公平的体制结构使农村社会救济受到明显的政策歧视和资金剥夺。

另外，由于在农村至今尚未建立独立的农村自然灾害救济体系，农村自然灾害救济问题一直是困扰农民增收的瓶颈。如农业灾害救济。因为农业是一个弱质产业，受自然灾害的影响较大，面对反复无常的自然灾害的侵袭，农民在很多时候只有祈祷上天的保佑。一旦遭到灾害肆掠，也只有听天由命。据有关资料显示，2003年全国农作物受灾面积为5438.6万公顷，其中成灾面积为3251.6万公顷，绝收面积为854.6万公顷。2004年虽然情况好一点，但全国农作物受灾面积也有3710.6万公顷，其中绝收面积为436万公顷。全国因干旱和洪灾造成直接经济损失975亿，比2003年减少50.0%。虽国家在农民受到自然灾害侵袭时也投入了大量的救济资金，但与农民受得的经济损失相比，就显得十分有限；与国家投放到城市工业、企业的解困资金相比，就显得差别明显。加之，农村社会救济资金来源完全依赖国家财政支出，缺乏社会筹资机制，面对大的自然灾害，国家的财政救济支出有时也显得支出乏力。正是这种城乡分割的二元结构体制和不完善的农村社会救济资金筹资机制，带来了农村社会救济机制上的先天不足，给现今的农村社会救济埋下了隐患，使农村的社会救济限于困境。

现行的农村税费改革在调动农民农民种田积极性的同时，由于相关配套政策的滞后，使农村贫困问题更加突出，农村社会救济更加艰难。

以家庭承包经营为基础的农村经营体制的改革，打破了计划经济时代农村收入分配的“一大二公”的收入分配体系和农村生产力关系与经济结构状况，改变了集体经济时代的“同甘共苦”的平均主义的分配格局。由于生产经营和收入分配均以家庭为单位，而每个家庭又因所占有的资源包括政治资源（如吃“皇粮”的子弟或从事其他脑力劳动者或村两委会及村民小组成员）、经济资源（如承包土地面积的多少，生产资金的多寡）和劳动力素质（包括身体状况、文化程度市场把握能力等）的差异，形成了不同的收入阶层和利益分配群体，农村贫困问题开始凸显出来。随着农村改革的进一步深入，特别是农村税费改革的全方位实施，在不断调动农民生产积极性，规范农民负担的同时，由于相关政策接盘的不到位，特别是在取消农村三提五统，直至今天的农业税后，由于没有即时制定和出台切合农村现实情况的国家财政转移支付政策及财政管理制度，致使农村公益性支出陷于困境。即使有，也是一种头痛医头，脚痛医脚的临时性应急措施。如微不足道的农村财政转移支付资金和“一事一议”的筹资，前者数额小，后者执行难，带来农村社会公益性支出资金的严重匮乏，尤其是农村社会救济资金的严重不足，导致农村贫富差距变得越来越大，农村贫困问题变得越来越明显。

在社会利益分配日趋表面化的今天，农村贫困问题变得更加复杂化。其特点：一是由绝对贫穷向相对贫穷方面转化。农村改革前，农村贫困主要表现在温饱危机，农民吃饭、穿衣等基本生存问题一直是困扰农村和农民的大问题。而经过二十多年的农村改革开放，农民温饱问题在农村大多数地方基本上得到解决。而现在，则更多地表现在农民的精神、文化的贫乏和社会保障的缺失，这是农村贫困问题的新特点。二是由过去的普遍贫穷向少数人贫穷转化。随着农村改革，农村的生产经营方式和收入分配形式发生了重大变化，农民的生产积极性得到了极大的释放，农村经济进入新的发展机遇期，因计划经济时代的绝对平均所带来得普遍贫穷的历史悲剧得到彻底改写，大多数农民已从贫困中解脱出来。但由于每个家庭的个体条件差异，也带来了人们收入水平上的差别。在大多数农民摆脱贫穷困扰的同时，也还有一部分农民仍然在贫困线上挣扎，过着缺衣少食的日子。而且这种差距并没有随着农村改革的深入而缩小，相反因相关政策的不配套有进一步扩大的趋势。三是由过去解决单一的温饱贫穷向解决衣食住行、教育文化、就医劳保等全方位、多层次贫穷转化。随着农村经济的发展，农民在解决温饱问题后开始追求生活质量的改善。如住房条件、教育程度、文化娱乐、卫生保健等物质和精神方面的追求。正是由于农村贫困的这一新的变化和新特点，给农村社会救济带来了新的问题，给农村社会救济带来了新的资金压力和体制考验。而农村在推行税费改革全方位展开的同时，由于没有及时出台符合农村客观实际的乡村财政管理体制，致使农村公共财政支付资金日趋贫乏，作为解决农村贫困的重要手段——农村社会救济陷于困境也就可想而知。

简单而盲目的乡镇机构改革，使本来就不健全的农村社会救济体系变得更加脆弱。

缺乏相应完善的农村财政体系支撑的农村税费改革，似乎从一开始就注定了其改革的缺失性，其缺失之一就是带来乡村财力的匮乏，影响乡村机构的运转，于是就出现了所谓的拆庙赶和尚似的乡镇机构改革。改革者们打着减人、减资的旗号，实施一刀切的机构撤并和人员精减，使机构改革后乡镇管理职能与农村现实不相匹配，其结果是在某些方面，乡镇服务效能不仅没有提高，相反被进一步弱化。如服务农村和农民的农村社会救济功能。过去，农村社会救济一直是作为乡村的一个重要职能为农村和农民服务，但改革后，由于救济资金的缺乏，使农村社会救济无法顺利开展。农村税费改革前，乡村可以通过农村的三提五统来筹集农村社会救济资金，基本上能满足农村五保户供养和特困户的临时性救济，也可以通过农业税费的减免或返回，来帮助受灾农民度过灾荒时期和恢复灾后重建，而税费改革使这一筹资功能基本丧失。同时，乡村管理职能的转换，又使过去的县、乡、村三位一体的农村社会救济体系名存实亡，变成县市有钱有人，乡镇有人无钱，村组无钱无人。即县市级机构齐全——民政局牵头，资金充足——纳入财政预算；乡镇在民政办公室撤消后仅有一人留守或他人兼职，资金全靠上级拨付，没有主动权；而村组则更糟，是既无人管，又无资金。农民有时百元救济金往往要步行几十甚至上百里路程到乡镇政府办理手续，若能当时碰上办事的人员还好，否则有的要来回3到5趟，办事极不方便，农民为此怨声载道，苦不堪言。现在在农村，农村社会救济可以说更多的是一种被动的管理和迫于形势与政策压力下的临时性应付。当然，这种局面的造成，责任不完全在乡村，应该说更多的是改革设计的缺陷所形成的后遗症，即农村社会救济体系的崩溃和农村社会救济资金的匮乏。这就是农村税费改革后农村社会救济所面临的困境。虽然，这种困境的出现不能完全归结于农村税费改革，但它伴随着农村税费改革而产生，这不得不引起人们的重视与关注。

因此，在农村税费改革不断深化的今天，如何正确处理好农民减负与保障农村社会救济资金的关系，处理好乡镇机构、人员精简与稳定和完善农村社会救济体系的关系，是农村税费改革中应值得人们深思的重大问题，因为它关系到农村经济的持续发展和农村社会的和谐稳定。