农村土地股份化与私有化

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摘要：农村和农民为新中国的建立和建设付出了巨大的代价，也是中国“三农”问题形成的历史原因。由于农民一直缺乏平等的政治权利，所以解决“三农”问题首先在于“三农”之外。现有相关法律法规及土地制度不能有效保护农民利益及阻碍农村的发展，必须进行改革。实行农村土地改革的方案有两种，一是在城郊或经济较发达地区将集体土地股份化；在欠发达及远离城镇的地区则完全实行土地私有化，并需要法律法规及一定的政策配套措施。

关键词：三农问题 集体土地股份化 土地私有化

中国共产党的土地革命对农民宣传的神圣目标曾经是耕者有其田，“打土豪、分田地”的口号曾吸引无数农民加入革命的行列，无数农民子弟为此流出无数的鲜血，付出了巨大的代价。在建国前的解放区和建国初期，农民分到的是私有的土地，只是我们以为进入了社会主义，就实行“一大二公”的人民公社，农村土地又从私有变成了集体（国有），最后发生天灾人祸，饿死了ＸＸ万人，整个中国农村的贫穷落后面貌没有根本的改变。安徽小岗村民秘密冒险按手印“非法承包”取得效果后，“非法”变成合法，也只得“承认”人民公社超越了社会的发展阶段而解散，由 “一大二公”到包产到户的“半私有化”，几十年来就经历了这样的“轮回”。

2004年3月修改后的中国宪法庄严地确认，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。民营工商业者从此可以合法雇工和投资扩大生产来积累私有财产，城镇居民购买的房屋和其它财产也合法地保护了，而且购买的房地产还可以出租、转让、抵押，这也是理所当然的权利。然而，作为农民，他们有什么私有财产受保护呢？土地是集体的，国家可以“征用”，不可以转让、抵押，连自己花钱盖的房子也不能抵押，否则就违法的。

不可否认的现实是——农村土地制度的几次改变，作为占大多数人的农民始终还是中国最大的弱势群体！

2005年3月14日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：“农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变”。但仅承包权“永远不变”，完整的产权问题还是没有解决，土地的其他功能价值就体现不了，应该使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。

一、“三农”问题的形成的原因

建国初期，为了打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，国家实行加速实现工业化的策略。而从世界工业化进程来看，工业化有三种方式，即产业自然成长型工业化、殖民输入式工业化及政府高度介入工业化，但是在当时的国际国内态势下，我国不可能采用产业自然成长型工业化模式和殖民输入式工业化模式，只能通过政府高度介入工业化模式来实现，依靠的是政府强大的力量来配置资源，并以此来实施“赶超战略”来推动中国的现代化建设。而我国又不可能利用历史上的两种工业化筹资渠道，因此农业的剩余就必然成了资本积累的一个重要来源。在这种特定的环境下，制定和实施的户籍制度和对农产品巨大的“剪刀差”政策，可以说是造成目前“三农”问题的起源。

正是这些政策及在农村吸取了巨大的“血液”，输送造就了今天共和国国力强大的基础，也是“三农”问题形成的最重要的原因。

但问题最大的是，中国早已进入工业化的门槛，特别是这二十多年来，我们一直有近两位数的平均经济增长率，国家整体国力大大提升，并以此而引以为豪，甚至要研究中国人要有怎样的大国公民的姿态和心态立足于世界之中了。但是否有考虑到占人口比例70%的九亿数量的农民？他们连医疗和养老还没有保障、在城镇里干着最苦最累的活并深受歧视的前提下，难道要他们像城市白领或中产阶级那样要学习贵族的风度？所以，国家和政府及城镇是需要对农村和农民“还债”的。

二、解决“三农”问题，首先在于“三农”之外

70年代的农村土地承包改革开始导致很大争议，有的甚至用意识形态来争论和扣帽子，现在看起来已经是大可不必的。中国的经济体制改革已经有人在意识形态上扣了二十多年帽子了，结果又如何，几亿农民又有多少人真正知道什么“主义”的意思，他们所关心的关键是生活是怎样变化。就算最近争议的“国退民进”问题，部分人们也只不过是以国有企业改革出现弱势职工群体、工人阶级失去地位、受到不平等对待，改革之路不是走社会主义为理由进行反对，甚至说要进行清算。但是，建国几十年了，占大多数人比例的农民基本上一直是“二等公民”的地位，以前为何又少见他们为农民说不平等？宪法在去年修改过了，却为什么还是一定要“工人阶级领导”？这是否有真正经过占大多数人比例的农民的同意呢？没有经过大多数人同意的民主，难道就可以“集中”了吗？而且为何一定要规定人大代表中“农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一”？这是否意味着“此地无银三百两”呢（但现实却已经存在了）？

提出这个问题，是要首先明白，政治上的不平等要远远大于经济上的不平等！所以，最根本的是要扩大农民的政治参与程度，给予农民平等的参政议政的政治权利，从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题。如果连这一条也做不到，说解决“三农”问题只不过是对农村和农民的“施舍”而已！因为在一个社会主义国家中，占最大多数的人群的利益却几十年在被剥削，连最基本的政治权利到现在没有提出要给予平等对待，现在说要帮他们解决问题，这显然是一个极大的悖论！更不符合一个现代社会的基本要求，也是在当今世界上少见的！

我们现在还在批评美国的种族歧视，这应该也会有存在，但毕竟那里早在上两个世纪的1868年南北战争后就有了关于废除奴隶制、承认黑人选举权的第十三条至第十五条修正案，体现了一种平等公民权的原则，这一原则禁止有组织的社会将任何一个个人作为劣等阶层的成员来对待。上个世纪的1964年美国国会就通过了具有里程碑意义的《民权法》及有关修正案，从而宣布种族隔离为非法[3]。而且黑人及少数族群只占了美国少数人比例，而我国的农民却占大多数比例，一直存在到不平等甚至现在仍然被“隔离”。所以要说——要解决“三农”问题，首先要在于“三农”之外。

三、目前有关土地法律法规的弊端

虽然《宪法》（包括今年修改前的）及《土地管理法》规定农村的土地属于农村集体所有，其它的属于国家所有，但“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，” " 今年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》[4]，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”做出明确界定，却允许各地政府以“国家公共利益的需要”的名义，通过国家征地的方式强制性转为国有土地，再由政府以划拨批租方式转让使用权，而作为所有者主体的农村集体却没有最终的处分权。而所谓的“国家公众利益”是极少考虑到农村和农民的利益，难道国家公众的利益就不包括占大多数人的农村居民的利益？作为占大多数人的农村居民的利益难道就不属于国家公众的利益？其实那大多数是地方政府、官员和开发商的利益而已。

而且被征用“价格”（征地补偿费和安置费）也不能由所有者主体根据市场价格而定，因为《土地管理法》第四十七条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。农民对此发生争议也很难争取利益而不受损害，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”[5]。而政府则可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。

作为所有者主体农村集体对其所有的土地却没有最终的处分权，如不能自作用于非农用途并不能转让[6]，要转让必须要先通过国家征地的方式强制性转为国有土地，使农村集体所有土地与国有土地明显是不平等，其所有权权限甚至小于只获得国有土地使用权者（并非所有权），因为他们还能将使用权抵押、出租、转让，但农村集体所有土地却不能。所以农村集体所有的“所有”并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分的四种权能），最主要的处分权被剥夺，如对于商业开发征用土地时，不能作为转让所有权价格谈判的主体，必须由政府“代理”，导致政府和开发商可以从中获得权力租金——实质上是可以剥削农民土地所有权利益的租金。

这就是由一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，是绝对不完整的所有权，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府及商人滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门，可以说已成为了“恶法”。所以我国宪法在肯定公民基本权利的价值的同时，也对公民的基本权利给予一定的限制。而现行的农村集体土地所有制，实际上又造成一种特殊的国家权力行使，即地方各级人民政府和具有“准行政性质”的集体组织可以无偿、无限期的征用土地，甚至个别的乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎么回事，《中华人民共和国村民委员会组织法》试行了十年才真正推行村民自治，但问题仍然存在，如“两委会”的关系，与政府的关系等具体细节上还厘定不清。

因此，必须修改一系列的法律法规，这些也有大多学者研究讨论了。但却牵涉到众多的部门利益，特别是地方政府的利益，如土地出让金收入是归地方财政等，因而多年还“雷打不动”，占大多数人的农民也没有话语权（第一条所说），农民也没有像工人阶级（工会）一样有属于自己的组织（农会）。

四、农村土地股份化与私有化的方案及问题分析

目前，面对农村土地利益被大量侵害，不少有识之士对农村集体所有土地私有化的呼声日高，也存在不少反对声音，但无论如何，还是要给予农民平等的权利，尊重他们的选择，我们也可以提供方案建议。对于全面实行农村集体土地私有化，甚至现在私人使用的国有土地也可以实行私有化（这更有条件先行一步，要知道，城镇居民的房子不到70年就不是自己的，不过不是这里讨论的问题），最终明确产权归属，长远是必须施行的。

１、在城郊或经济较发达地区，可以将集体土地股份化。

土地纠纷问题大多发生在城郊或经济较发达地区，是因为土地的级差收益巨大，从农民手上征用一亩土地，就有几万、十万甚至几十万的价格级差，但法律法规及政策却没有给予农民有效保护而形成众多纠纷。对于这些地区的土地收益大，并考虑到今后工业化城市化的进程及他特殊条件，需要集中土地才能高效地利用，则不采取私有化到户，而采取村民组织成立为股份公司的方案。

首先将集体实物财产估价折算成一定金额，集体土地则按当地政府征用土地“价格”（补偿费）参考折算，然后把全村或全社的集体土地和财产集中起来组成股份公司，按人口数和年龄或其它形式分配股权（份）成为股东，由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营，按股权比例分红。在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，统一经村民大会审议通过，一切经营活动按章办理。村民的股权每三年或五年调整一次，以适应人口的增减（如嫁娶、出生和死亡）的股权变动。成立的股份公司在法律上给予确认，给予公司法人经营地位，则公司法人财产（包括土地）与其他经济主体一样受法律保护，杜绝对农村土地利益侵害的问题。

由于这些地区农民的收入主要来源不是土地耕作，而是非农收入，占一定比例的人非农工作的收入远远大于耕种，真正有耕作意愿的不大，如果需要真正耕种的，则只按原应给予承包面积，并且不能丢荒，否则予以收回。而且实际上耕地出租给耕种大户的租金收入，比起一户耕种的收入加上其他非农工作收入更为划算，部分土地用于非农用途的收益更是远大于农业收益，如用于建厂房、商铺出租等，绝大多数村民均有此意向，只是限于现有法律法规的限制。因为按照土地法，除了留出部分农民自用的土地从事非农经营以外，当农业用地转为非农用地时，必须按照国家征地制度，将原来的土地集体所有变为国有。尽管目前给予农民的征地补偿费过低的状况已有所改变，但农民在得到一次补偿后，原来在这块农地上所拥有的权利就永远全部消失了。得到一次补偿后，农民及后代今后的就业、社会保障等方面国家也没有保证，这种做法既与农民对土地的传统观念相背离，也使农民对现行土地政策和法规产生怀疑和抵触[8]，农民根本不希望集体所有的土地被征用。

所以，现在必须有一定的法律给予保证，既允许国家以国家利益名义征用农村土地，农村集体股份公司作为法人地位直接可以“讨价还价”，也允许农村集体保留一定比例的土地用于农村社区的收入，而且政府应该从土地出让金收益中，用于农民的社会保障。

２、欠发达地区的农村集体土地完全私有化。

欠发达地区或一些远离城镇的偏远地区的农村集体土地，由于工业化和城市化还没有辐射到，就算不实行土地私有化，按照现在承包经营方式，也已经存在很多的弊病，实行土地私有化虽然有利有弊，但仍然是利大于弊。

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（1）欠发达地区或一些远离城镇的偏远地区不适宜实行股份制。现行农村土地集体所有制下最大的困惑，是表面土地集体所有实际是虚无并衍生出诸多问题。因为所有者主体对象村委会既不是经济法人，也不是一级政府，只是作为当地村民的社区性自治组织来充当集体土地财产的所有者代表。但关键是对于欠发达地区或一些偏远地区的农村集体土地，也不能象城郊和发达地区那样具有集体集中经营效益的条件，成立股份制后的收益会出现小于承包到户的收益，也存在管理的成本，因而不适合集体股份制。

（2）、土地私有化的原因分析。

首先是目前集体的实际所有权力受到国家的限制。在1998年国家土地管理法确定：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”。村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。而且按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这样，土地作为财产权利，不能将全部或部分权利进行交换，就不能体现其真实价值。而且在集体所有的名义下，有不少地方政府和村民委员会借口将土地承包经营权实行土地的“统分结合”、“结构调整”，随意加大集体预留地，并以此寻求私利，农户的承包权在基层有效保护。

其次是现在农村土地制度存在着的另一些问题是农村劳动力投入不足，后继缺人（经验）。现在农村劳动力大量转移，土地不再是农民的唯一生存手段，因为有相当数量的青壮年农民离开了生产第一线，并逐渐不以农业为主业，部分农户因劳动力不足和税费过高而将土地闲置甚至“抛荒”，免除农业税后虽然有所改观，但税免费仍存，而且农资成本一直上涨，已经抵消农业税部分，再加上青壮年出外工作收入比耕种收入高，此现象没有得到根本改观。现在众多经济欠发达地区的农村，只剩下老少劳动力为主，大部分农村青年根本无心务农，长此下去，农村将缺乏耕种经验的农民，甚至出现耕地闲置 “抛荒”现象。

再次是土地分散耕作缺乏规模效益和资金投入。现有小规模一家一户的分散经营的传统农业势单力薄，加上对农业的基本设施投入不足，难以产生规模效益，更难与国际规模社会化大生产竞争，将来必须要走规模化和集约化经营。例如，农村居民可以将承包的土地作为投资（或出租），由农业企业或种植大户来经营，农民有两个的收益来源：一是不论经营状况如何，经营的企业或种植大户均必须付给原承包户的固定收益；二是可以按照经营效益付给承包户的分红。这样可以解决承包户单干的小规模家庭农业与农业生产专业化、现代化的矛盾，又可以保障农民有固定的收益，也可以将过剩的农村劳动力转移工业化、城市化过程中。对于水利、田间道路等公用设施，则同样集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中，就能保护农田基本建设施。但由种田、养殖、植林等大户和专业技术能手集约或农业企业经营，均需要大量的资金投入，如果实行私有化后，允许让农村土地作抵押物贷款，信贷资金流向农村和农业就有了保证，加大了对农业的投资，或可作为农民进城创业置业的资金。

另外是对于我国现有的大量荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限，并且植树种草完后，还会发生“公地的悲剧”。实行私有化或转入规模经营后，则会减少此类问题的发生。

（3）、完全实行私有化的方案及分析。可以按现有的土地承包有关法律法规规定，将全部集体所有土地按现有户籍人口分配，以后人口增减不再调整，土地永久归私人所有并可以继承和转让。也可以预留一部分集体公共场所用地不分配，以及规划部分房屋用地，按规划面积分配到户，今后需要建房不能在其他土地兴建，如规划分配到户面积过少，则由各户之间商定价格自由转让调配，这样就可避免建房用地的混乱问题。实行私有化后，结合村民自治组成农村社区，实行国家扶持，自我管理的原则，则减少基层组织如取消乡镇级政权机关。国家给予农村多种形式扶持，是应该和必要的，城镇的公共设施由政府投入，对农村为何就不可以呢？如对大江大河的整治，大规模的水利设施的维护，公共交通的建设等等。在国家加大对农村的扶持（补偿），再不从农村收取任何税费的同时，需要相信农民的自治能力。

至于有些观点认为实行了土地私有化后，会造成“农地集中兼并”与“农民两极分化”的问题。“农地集中兼并”是绝对会出现，并且更希望出现，以便于集约和规模经营，提高产出效率，也利于农村人口向城镇转移。“农民两极分化”的问题，则应该要从宪政和公共财政角度来分析。因为相对于国有土地来说，其他土地是私有的，“所以私有地的地价依赖公共设施的质量，而地方政府的财政收入又依赖私有地的地价收税．加上自由迁居，使得地价和政府所有的公地经营效果之间形成反馈机制，公地经营效果越好，地价越高，地方政府收入越高，地方政府越有钱修高质量的公共设施，因而公地经营效果越好，人们越愿意移居此地．……这就形成政府服务的竞争性市场。它不但是经济效率的基础，也是开明政治的基础”（杨小凯，2004）。而且真正民主的国家，每一个人都有一张选票，土地私有化后最终是用市场解决效率问题，分配公平则可以用税收来调节，而税收如何调节则靠法律，法律的制定却不是少数人说了算，是民意代表机关制定税法及财政预算，政府可以运用税收与财政支出解决再分配（公平）问题。更何况我们不能认为土地具有保障功能就将农民约束在不能提供更多收入的土地上，政府更不应不去承担起对农民的社会保障职责，人为地造成社会的不公平，真正造成两极分化的是人为地造成的二元社会结构而并非土地私有化。

３、实施过程要注意的问题及有关配套的政策。

（1）、现在股份制已经有实施的先例，但最基本的条件是土地在集中使用后的经济价值要高于分户农用时的价值，即原承包户在股份制后所的分红收益要大于原承包户在承包地耕种的收益。所以选择股份制形式是要充分考虑所在地区是否符合这样的条件，没有这个条件，股份制即便建立起来了也难以维持，就要采取完全私有化的方案。

（2）、实行股份制过程，必然存在以村民小组或行政村为单位组成问题，如有两个以上小组合股，则相应有股份不平等现象出现，需要充分协商，可采取先虚拟赎买后从分红扣除的办法使各成员股份（金额）平等。

（3）、采取私有化的方案的过程，主要是如何分配的问题，如按人头分，则需要指定明确的日期为限，迟于次日期出生的不予分配。对于存在较复杂的地貌，有鱼塘、荒山、林区、草地、沙漠、荒滩等等混合的，则先以主要地貌为主，如以耕种面积为主要的则以耕地为主、以鱼塘面积主要的则以鱼塘为主分配，其他次要的也可以按面积分配或先分后自由组合的方式分配，以发挥整体效益，但土地证上必须注明。

（4）、农村集体所有土地实行股份化和私有化后，要在法律上能够有所有者主体的权利，明确土地所有者的真正所有权，包括占有、使用、收益和处分的四种权能，并修改有关法律法规，适应新的土地制度。

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（5）、国家及地方政府停止向农村收取任何税费，教育、医疗、养老等社会公益性支出要逐步完善解决，公共财政要向农村倾斜。特别是农村基层的巨额债务，大部分是由于分税制改革后财力向中央集中，基层政府及农村承担大量的公共开支造成的历史欠债，是中央政府在税基很小、负担很重的农村一次分配的不合理和二次分配的缺失的双重背景下造成的财政包袱，是中央政府的信用透支[9]。

（6）、国家需修订土地买卖及税收制度。随着政府公共设施建设的增多和延伸，资金及人口的集中使土地必然升值，则政府的税收同步增多，国家和农民相互得益，也相对制约了政府只能通过公共设施和公共服务获取财源，而不是动用政府权力参与土地买卖获利。

五、结束语

中国农村土地产权制度已经经历了多次反复，“中国社会也正在为经济社会转型付出巨额意识形态探索成本、政府违法批地成本、社会监管成本、委托代理成本、贿赂政府和制度设计者成本等改革成本的实证，就是对精英设计制度路径绩效的批判”[10]。

中国农村和农民最大的特点是人口比例多，人均耕地少，农村劳动力大量剩余，但这国情与土地私有化根本无关，维持现有土地制度也根本无法改变。“农村土地私有化后结果不会比现在更糟！”

如果给予农民平等的政治和经济，并有相适应的法律法规保障，有关政策特别是财政政策上向农村和农民倾斜，实行土地集体股份制和私有化将会利大于弊。而且，从改革的历史来看，中国的农民从来不缺乏独创性。

参考文献：

陈锡文：《关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题》，《经济社会体制比较》200105期。

周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》，《中国经济时报》2004年2月10日。

周天勇：《土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排》，《管理世界》2003年第10期。

蒋省三 刘守英（国务院发展研究中心）：《土地资本化与农村工业化》《管理世界》2003年第11期。

[1] 中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组：《农业保护：现状、依据和政策建议》，《中国社会科学》1996年第1期。

[3] 参见《美国宪法》第十三条至第十五条修正案.

[4] 《中华人民共和国宪法》第十条（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）。

[5] 《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）第二十五条：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

[6] 《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

[7] 中新社：《中国七年以来减少耕地面积一亿亩》，2004-04-09，中国新闻网http://www.chinanews.com.cn.

[8] 蒋省三 刘守英（国务院发展研究中心）：《土地资本化与农村工业化》《管理世界》2003年第11期.