关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考

近些年来，四川省在较大范围内进行了乡镇“两选”（主要是公选）的探索。为了深入掌握全省乡镇“两选”情况，我们组织力量进行了专项调研，试图在座谈走访、抽样调查、查阅资料和综合分析的基础上，总结概括出四川乡镇“两选”工作的基本特点、主要模式和积极意义，分析存在的问题和难点，并就推进乡镇领导干部选任制度改革提出若干对策建议。

3.形式多种多样。四川各级党组织立足本地实际创造了十多种公选和直选形式。在公选形式上，呈现出地域相近、操作模式相似的特点。遂宁市市中区步云乡的乡长直选，迄今为止，在国内仅此一例。青神县南城乡开展的党政班子全职直选，也未见新闻媒体披露类似的做法。

4.成效比较显着。主要表现在三个方面：一是发现选拔了一大批优秀人才，提高了乡镇领导班子的创造力、凝聚力、战斗力。二是净化了用人风气，树立了正确导向。三是调动了干部的主动性和创造性，推动了乡镇工作开展。正因为如此，四川乡镇“两选”不仅在全省干部群众和社会各界产生了强烈反响，而且引起了中央有关部门、境内外不少专家学者的普遍关注。

5.尚在深化完善。调查表明，四川乡镇“两选”工作，通过多回合、大范围的积极探索，已经积累了一些经验。但从总体上讲，这项工作目前仍处于深入探索阶段，无论“两选”形式还是操作细节，都还存在一些需要进一步研究和规范完善的地方。目前四川正在有针对性地加紧做好相关工作。

1.遂宁市的“混合投票”公选

主要为遂宁市市中区在公选乡镇党政正职时采用。其特点是“混合组团，投票推荐，组织提名，等额选举”。1998年9月至11月该区开展的东禅镇、莲花乡公选党委书记和保石镇、横山镇公选镇长候选人就采用了这种模式。

(1)公开报名和资格审查。公选党委书记的报名条件是：大专以上学历、45岁以下、5年以上工龄的副科级以上党员干部。公选镇长候选人的报名条件是：高中以上学历、40岁以下、担任股级以上职务、工龄3年以上的干部，以及连续任职3年符合前述条件的村党支部书记、村主任。全区共有181人报名，179人资格审查合格。

(2)笔试。公选领导小组成立了专门的命题小组，到距离遂宁市100公里远的地方出题阅卷。考试内容涉及邓小平理论、市场经济知识、法律常识、时事政治、农村工作知识等。报选书记职位的加重党建和班子建设方面的考试内容，镇长职位加重财经方面的考试内容。在统一考试后，从笔试中分别确定出竞争每一职位的前6名作为初步候选人。区委组织部对初步候选人进行组织考察，并组织他们到所报的乡镇进行实地考察。

(3)面试。区委、区政府领导，人大、政协主要领导，公选领导小组成员，乡镇机关党员干部、村干部中的党员和群众党员代表，区直机关单位负责人等，参加公选党委书记的面试大会。面试前编制3道规范试题。面试时，入围者抽签按顺序进行30分钟的面试答辩，由区委副书记和组织部长、人事局长分任正副主考负责提问。面试答辩结束后，由参加面试的区、镇干部和党员代表投民主推荐票，当场计票，当场公布。得推荐总票数前2名者为提交区委常委会审议人选。同时规定，最高票获参会人员过半数始得当选。如参加面试者均未获得参加人员过半数推荐，则重新推荐或宣布该职位公选失败。镇长候选人公选规则与公选书记的面试规则相似，但规定全镇人大代表作为参会人员与市区领导、镇村干部参与民主推荐。通过面试，每个职位都产生了2名预备人选。

(4)区委决定和依法选任。一般当场召开区委常委会议，从预备人选中决定任命公选的党委书记和镇长的正式候选人，党委书记直接任命，镇长候选人当场提交随即召开的乡镇人代会进行选举。遂宁市的“混合投票”公选模式自始至终坚持了公选的职位、条件、程序、录用“四公开”。

2.巴中、南充市的“量化淘汰”公选 它与遂宁公选的不同点在于：一是在资格审查时，要对符合基本资格的报名者在现岗位的表现评出等次并转化为一定分值，考察分要带入最后结果，低于一定等次的取消竞选资格。二是笔试后，根据考察分和笔试结果进行第二轮淘汰，按优胜者与职位6:1或4:1的比例确定进入下一轮竞选的竞选者。三是在演讲答辩时分别建立领导干部评委组和代表评委组，分别评分，合计计分。公选领导小组确定9-15名县级干部或县直部门负责人担任领导干部评委，本届人民代表或者党代表作为代表评委。最后，根据考核、笔试、演讲答辩分的综合结果，从高分到低分差额确定候选人选。四是不需经过组织审批程序，当即召开党代会或人代会进行差额选举。

3.绵阳的“代表直接提名选举”

绵阳市在1998～1999年的乡镇人" 大换届选举中，在9个县（区）和高新区选择11个乡镇进行了人大代表直接提名选举乡镇长的试点。其特点是“组织放手、代表提名、演讲答辩、当场选举”，将乡镇长、副乡镇长候选人由主席团、代表提名两种提名方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩等程序。 4.眉山市青神县南城乡的党政领导班子全职公推直选 直选乡镇政府班子成员分四个阶段进行。(1)前期准备。主要是调查摸底、建立机构；召开乡人代会，形成直选正副乡长决议。(2)产生候选人。主要做公布政府班子职数、结构要求和候选人资格条件，宣传动员，公开报名，资格审查，竞职演讲和预选等六项工作。(3)正式选举。分选区同时召开选举大会选举正、副乡长。(4)人代会备案。 5.遂宁市市中区的步云乡长直选 (1)前期准备(11.4～11.26)。1998年初，遂宁市市中区区委作出在步云乡直选乡长的决定，并进行了实地考察，制定工作方案。到11月26日，区委、区人大九易其稿，形成了《遂宁市市中区步云乡直接选举乡人民政府乡长试点办法》。随后，分级建立了区委“直选步云乡政府乡长工作领导小组”，“步云乡乡长直选委员会”，以及村级直选领导小组三级组织机构，负责直选的领导工作。 (3)公开报名(12.5～12.12)。对报名的规定有：政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡长候选人；个人可以自由报名参加竞选，但须得到选民30人以上联名推荐；每一选民只能有一次提名推荐候选人的权利；政党提名的候选人不受乡行政区域的限制，由政党组织在全区范围内推荐。全镇共有15人报名（政党推荐1人），其中党政干部4人，教师4人，企业管理人员4人，村干部2人，外出务工人员1人。 (5)巡回演讲答辩。12月16日起，选区联席会议推荐候选人岩洞子村村主任蔡荣辉、小学教师周兴义和党组织的推荐候选人谭晓秋（按直选办法规定，不需选区联席会议推荐）3名正式候选人开展乡情调查。12月20日至28日，在全乡11村和场镇、机关巡回进行了13场演讲答辩。全乡650人次提问，近2万人次听取答辩。3位正式候选人对选民提出的11类160多个问题进行了面对面的答复。

1.乡镇“两选”是深化干部制度改革的积极实践，对于加强党的领导、巩固执政基础有着一定的促进作用。

(1)既坚持了党管干部原则不动摇，又在改进党管干部的方法上取得了新进展。从调查情况看，各地都把坚持和改进党的领导和党管干部原则作为“两选”的重要指导思想。通过各级党组织的有力领导，在“两选”方案制订、程序酝酿、报名者资格条件的确定和政审把关、笔试面试的组织等各个环节保证了党管干部原则的落实，使党管干部的方法取得了新的进展：一是变“少数人选人，在少数人中选人”的封闭式选人为人民群众广泛参与的开放竞争式选人，提高了知人识人的准确性。二是变组织推荐为主为个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，为干部成长、群众更好地行使参与权和选举权提供了条件。三是普遍增加了演讲答辩、承诺就职程序，使过去单纯对好干部的选择变为对“好干部和好的任职目标”的双重选择，实现了选人与治事机制的有机统一。四是变组织提名为双向提名，变形式化的间接选举为有实质意义的代表选举或党员选民直接选举，较好地实现了组织意图与群众意愿的契合。 (3)既坚持了公开平等竞争，又为消除用人腐败、激发干部活力找到了新途径。调查表明，乡镇“两选”打破了干部选任神秘化、封闭化的倾向，形成了在人民群众广泛参与和监督下公正透明的竞争环境，避免了靠关系、靠金钱、靠人情的异化竞争，较好地防止和克服了用人腐败和不正之风，使广大干部群众深受教育和鼓舞。从更深层次上讲，较好地体现了毛泽东同志提出的“只有让人民来监督政府，政府才不会松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”的思想。据了解，在开展“两选”的地方，干部队伍中拉关系、找靠山的少了，混日子、熬资历的少了，搞赌博、讲吃喝的少了，比学习、比工作、比贡献的多了。遂宁市市中区出现了“古有洛阳纸贵，今有遂宁书贵”的新鲜事，几百元一套的公选领导干部丛书、邓小平理论、党建党史等相关书刊在新华书店被抢购一空。干部群众反映，在“两选”前，是上级促下级干事，农民有事情要到乡上请干部下去帮助解决，现在是乡干部经常主动找事干，主动下村做工作。在一些地方，还出现了县市机关干部申请无条件到乡镇工作，乡镇干部主动要求到村任职锻炼的现象。在“两选”中新走上领导岗位的同志时刻以“我是公选（直选）干部”警醒自己，以扎实的工作回报组织和人民。继任的干部也感到自己压力更大了，责任更重了。有个乡长说：“现在三天不在乡上，心里就发慌。”巴中市215名落选干部中，有61人一改过去“只说不做”的官老爷作风，重新赢得了群众信任，在届中参加缺额竞争重新走上了领导岗位，其它同志也多数能做好分配的新工作。面对这些新气象，不少基层干部认为，乡镇“两选”最大的价值，就在于形成了这种新的导向和风气，可以使千千万万优秀人才在实现党的千秋大业中不断涌现出来。 2.乡镇“两选”是农村基层民主发展的有益探索，有助于推动农村民主制度建设的进一步发展。

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是党的十六大提出的一项极其重要的任务。实行村民自治以后，“三自四民主”特别是民主选举制度能否扩展到乡镇一级，是上下各方广为关注的热点问题。我们感到，乡镇“两选”用事实解答了许多停留在思想层面的疑问，对乡镇民主制度建设有着深远影响。

一是初步回答了农民群众是否有积极性和能力参与民主推选乡镇领导干部的问题。调查表明，近些年来，基层干部群众对乡镇“两选”普遍持肯定和欢迎的态度。在座谈中，一些干部群众还提出：“公选仍然是羞羞答答的民主，完全可以掀开盖头来，过渡到党领导下的直选。”遂宁市市中区正是顺应群众的这种愿望开展了步云乡直选试点。各地普遍反映，在“两选”过程中，群众参与热情之高、到会之整齐、农民代表向竞选人提问之认真，都超出了上级党委的预料。在许多地方出现了在外打工的农民乘飞机回乡参选、农村高龄老人甚至百岁老人亲自参加选举投票，夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推荐候选人时激烈争论的动人场景。经过市场经济的洗礼和村民自治实践的锻炼，农民的民主意识和民主能力的确有了较大程度的提高。

二是初步回答了“两选”扩大到乡镇会不会影响党的领导的问题。调查表明，乡镇“两选”不仅没有削弱党的领导，相反对于加强党的领导、巩固党在农村的执政基础、扩大党的社会影响力有着积极的影响。特别是解决了一些地方党组织对乡镇换届工作难领导、组织意图难实现的问题。如上届乡镇换届中，未开展乡镇公选的乐山市有155名组织提名的乡镇领导干部候选人落选，而普遍开展公选的巴中市四县区和南充市南部县乡镇换届选举则全部一次成功。

三是初步回答了在经济社会发展水平差异很大的农村发展乡镇民主的路径如何选择的问题。各种公选形式在不同地域实施取得成功的事实表明：农村经济发展水平的落后，不一定表明群众民主意识和能力的落后，相反，不发达地区的农民对选好能带领他们改变贫困面貌的乡镇带头人更为关注。只要有利于维护、实现和发展农民群众的民主权利、有利于社会稳定、有利于加强和改善党的领导的民主形式，都可以并且应该探索。

3.试行“两选”乡镇领导干部是农村政治体制改革的有益尝试，对我国政治体制改革有着积极的影响。

乡镇干部选任制度是农村政治体制的重要部分。调查中接触的不少干部认为，乡镇“两选”对于深化农村政治体制改革、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、有着非常重要的意义。

(1)政治体制改革自下而上进行可以在一定程度上减少改革风险，促进社会稳定。党的十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性和创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳" 定，促进经济发展和社会全面进步。”在中国这样一个发展中的社会主义大国进行风险很大的政治体制改革，就必须兼顾到很多因素，最主要的包括：必须坚持四项基本原则，其中最重要的是党的领导；必须在保证社会稳定的前提下进行；必须保持经济的较快增长，人民生活水平逐年提高。在这些前提下，从基层起步，有步骤、有秩序地推行，自下而上渐进式地推进政治体制改革，就可以把失误降低到最小范围，最低程度。

(2)现行农村政治体制与新形势不相适应的矛盾日益突出。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农业和农村改革取得阶段性成果并已进入攻坚阶段。推动农业结构战略性调整，发展农村社会主义市场经济，都要求对现行农村政治体制进行相应的改革。而改革开放以来，由于我国较长时间采取“政府主导”型的发展模式，在县乡层面逐渐形成了“一手高指标，一手乌纱帽”的外压式运行体制。为实现经济赶超和完成其它目标任务，县级党委、政府将各种任务和指标层层量化分解给乡镇和个人，根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩，采取计划体制的手段推动经济发展和其它工作。自上而下的干部任命体制构成了这种体制特点的核心。这种体制作为资源型、粗放式经济增长的动力机制，对于县域工作无疑曾经起过积极的推动作用，但在新形势下其弊端也日渐显现。特别是实行村民自治后，乡镇面临一年比一年更有自主性的村民自治组织，直接地成为现行体制与现实矛盾的交汇点和触发点。乡镇党委政府和干部不得不更偏重于对上级负责，不得不把相当多的精力放在被动地应付上面。在一定意义上说，近些年不少乡镇不顾财政和群众的承受能力乱上项目、乱铺摊子，参与各种达标升级活动，搞“政绩”工程、形象工程，甚至搞强迫命令、虚报浮夸，其背后都有着深层次的外压式体制原因。因此，要从根本上使乡镇工作摆脱困境，就需要理顺县市与乡镇的领导管理关系，改进对农村工作的领导方式，建立一种使乡镇把对上负责与对下负责结合起来、以民主合作为特色的新的农村工作运行体系。

(3)乡镇领导干部“两选”对变革现行农村工作运行机制产生了积极作用。调查表明，“两选”乡镇领导干部带来了乡镇党委、政府从主要负责人到一般人员角色意识的转化，使他们不再把责任向度仅仅对准上级而首先对准全体群众。而这种责任向度的变化，又将使乡镇基层政权更加从切合实际、切合群众愿望的角度去考虑问题，对一些不切实际的高指标、侵害地方和群众利益的不合理摊派等做法采取各种方式进行抵制。步云乡直选乡长在对选民发表竞选演说的一席话就生动地反映了这种角色意识的变化。他说：“我决不把政绩建立在你们的负担和抱怨之上，如果我头上的官帽与你们的利益发生冲突的时候，请相信，我将毫不犹豫地放弃官帽而选择你们。”可以预见，乡镇“两选”的面越大，开展得越深入，就越能极大地推进现行农村工作运行机制朝着与农村市场经济的需要相适应的方向变革。这种变革必将逐级向上传导，对整个政治体制改革产生一种自下而上的推动力和由内向外的扩张力。同时，“两选”在制度选择的层面使乡镇干部抵制并通过抵制减少上级部门强迫命令、不切合实际的工作部署和摊派，其实质是强化了对党负责和对人民群众负责的一致性、党的利益与人民利益的一致性，这对巩固党的执政基础、加强和改善党的领导是有益无害的。

1.乡镇领导干部“两选”面临的主要问题。

(1)思想认识的误区。一些乡镇领导干部对“两选”不理解。一些县委、人大的负责同志对“两选”的积极意义认识不深，把消极因素看得过重。一些基层党员群众把“两选”简单等同于党内职务就是要完全按党员意志，行政职务就是要完全按代表意志或选民意志行事，要不要上级党的领导关系不大。还有的说，公选在发扬民主上不应该有底线，越民主越好，不应在“两选”中设置条条框框来加以限制。

(2)制度设计的欠缺。从调查的情况看，“两选”作为新生事物，普遍存在着科学、完备和系统性不够的问题。主要有四种情况：一是违反法律和党内有关规定。如根据党的基层组织选举工作条例规定，基层党组织的书记应由委员选举产生。由全体党员直接选举，这对于扩大党内民主是好的，但从制度设计上讲则不利于书记个人向乡镇党的委员会集体负责。二是地域限制局限了人才，使符合条件的报名者少，降低了“两选”质量。三是对竞争者的考试考核比较粗糙。尽管在“两选”中普遍采取了组织考察、笔试和演讲答辩等方式对竞争者进行水平测试。但从实践方面看，有的地方在原岗位表现不好或是像马谡式有“唱功”无“做功”的报名者没有被考核淘汰。有的笔试内容不科学。在一些地方，公选的演讲答辩采取事前定题的方式，一些竞选者趁机在会前请人写好背熟，个别竞争者甚至与人民代表会前“勾兑”好提问。由于这些原因，造成极少数公选干部素质不高。如巴中市某县水利局一位于部，说起来头头是道，做起来一筹莫展，上任后工作推不动，很快失掉了群众威信，不得不辞职。四是配套的措施不够健全。一些地方重选轻管，没有建立配套的教育、管理、监督制度。有的公选干部反映，“新官”上任确实需要“扶上马、送一程”，但得到组织的帮助不够。在一些地方，由于缺少有力的目标管理机制，使少数公选干部工作压力不够，上任后表现平庸。还有的地方不注意做好落选干部的思想教育和适当安排工作，极个别落选干部成了新班子的对立面。此外，少数地方对乡镇班子变动过于频繁。如宣汉县去年公选的4名乡镇“一把手”，现已有3人被平级交流，这在一定程度挫伤了干部群众的积极性。

(3)消极现象的伴生。调查发现，“两选”在产生积极影响的同时，也伴生了一些值得注意的消极现象。特别是公选面较大的地方，暴露和反映得更为充分。一是少数干部不安心本职工作，把公选视为升迁的“快速信道”，以致“一心只读应考书”，工作得过且过。如一位县级机关的股长，在一年多时间里就参加了五次公选和竞争上岗，本职工作受到了较大影响。有的公选干部说：“公选前复习虽然辛苦，但比较按部就班干工作轻松多了。”不少干部群众认为，公选如搞不好，可能出现“干得好不如考得好”的倾向。二是做工作、拉选票、搞贿选等现象有所抬头。在一些地方，竞争者忙于下村联系代表、找本乡镇有影响的人物活动的现象比较普遍。在我们调查中，一位公选镇长直言不讳地表示自己也做了工作，“因为听说别人先在做工作，觉得自己不做工作很吃亏”。巴州区某副乡长为竞选乡长，深夜提着烟酒下村做工作，给一位较有影响的人大代表许愿，当选后为其补助房改款。但当上乡长后却未能兑现，后因经济问题被撤职后，该人大代表跑到乡政府对其辱骂，此事才为人知晓。三是少数干部工作不敢斗硬。一些地方反映，现在由于怕丢选票，无论是公选干部还是其它干部都不愿意直接做得罪人的事。个别乡镇甚至出现村干部管乡干部的“倒管”现象。四是一些竞争者为迎合代表和选民心理，在“两选”时说大话，乱表态，上任后兑现不了，使群众由希望变成失望，降低了对“两选”的期望值和信任度。五是一些中年干部的工作积极性受到影响。由于各地普遍规定45岁以下才能参与竞争，使在位年龄偏大的乡镇领导干部认为在政治上再没有奔头，再怎样干也要“下课”，因而消极怠工。同时，从长远来看，“两选”后一些地方可能出现地方势力抬头、地方头面人物干涉乡镇政务的现象。这些都给加强党的领导带来了新的课题。

(4)整体素质的滞后。在这次调查中，我们发现有两个" 值得注意的现象：一是目前已经开展公选的地方，市、县委领导及组织部门负责人思想比较解放，具有比较强的民主意识和超前意识；而这些地方村民自治活动普遍开展得比较扎实，农民群众的民主意识和民主能力比其它地方高一些。如青神县就是全国村民自治活动示范县，巴中是最早在全市推行村干部公推公选的地区。另一个现象是，由于县域的人才资源有限，一次性大范围开展公选的县市与同时在少数乡镇试点的县市比较，前者的竞争激烈程度和当选干部的总体素质不如后者。这两个现象都说明，“两选”需要高素质的决策者、组织者，高素质的后备人才资源，高素质的党员和农民群众。这些是影响公选效果的决定性因素之一。特别是由于农民群众观念保守，一些地方公选存在着选老不选少、选本地不选外地、选“好人”不选“能人”等倾向。

此外，相对于组织选任而言，“两选”牵涉人力、物力较大，也是各地反映比较集中的问题。

2.乡镇领导干部“两选”存在的难点。

(1)“两选”与党组织调配人才资源的矛盾。各地反映，由于“两选”的民主选择余地和结果不确定性增大，从而给县（市）委有序推进干部交流、培养锻炼年轻干部和优化班子的素质、性格结构带来了较大难度。从“两选”结果来看，口碑较好的本地干部当选概率很大，一些优秀的外地干部因人民代表缺乏了解和本位主义等原因难以入围。部分地方为了改变这种状况，采取全避籍参选。但又造成干部交流面过大，不利于保持乡镇工作的连续性。

(2)“两选”与提高乡镇人大权威的矛盾。加强和完善人民代表大会制度，是政治体制改革和民主法制建设的一条重要政治原则。各地公选普遍采取了在党委推荐候选人、再由人大正式选举的制度的运作前加了一个各方共同推荐候选人的前置程序，但这使人大的选举成为一种更为形式的确认，实际上并不利于提高人大的法定权威。

(3)从党政系统外选拔人才与现行人事制度的矛盾。实践表明，允许优秀村干部、企事业管理人员和科技人员报名参选，对于调动各阶层人员的政治参与热情、改善乡镇班子知识构成是有利的，但与国家公务员的录用制度有所冲突。在目前公务员出口不畅的情况下，不少地方担心非公务员当选会使乡镇人员更多，财政负担更重。

综合调研情况和各地干部群众的意见，我们认为，实行乡镇领导干部“两选”，深化乡镇干部选任制度改革意义重大，影响深远。在农村客观情况已经变化了的情况下，乡镇干部制度应该顺应时代要求和人民群众意愿进行必要的改革，这也完全符合“三个代表”重要思想和党的十六大精神，有利于加强党的领导，巩固党的执政基础。目前乡镇“两选”面临的问题和难点，应该可以在实践中不断研究和加以解决。因此，不能削足适履，而应该改履适足，进一步加大探索的深度和广度，并适时将成功的改革经验制度化、法律化。

1.提高思想认识，把握正确方向

为使这项改革能够健康有序地发展下去，必须进一步提高思想认识。要积极引导各级党组织的负责同志和广大基层党员群众从贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神的高度，对“两选”这一新生事物的内涵和意义有一个准确的定位认识，至少是在四个方面形成共识：第一，“两选”乡镇领导干部是干部制度改革的重要内容，但又明显有别于一般意义上的领导干部公开选拔。因为目前公开选拔的领导干部一般都是委任制的干部，公开选拔一般只能产生候选人。而乡镇领导干部都是选任制的干部，最终必须将公开推荐结果提交乡镇党代会和人代会选举产生（当然党内职务也可由组织直接任命）。第二，“两选”可以作为选拔任用乡镇领导干部的重要方式，但不是惟一形式和主体形式。推广公选方式并不意味着现行的传统选任方式完全过时了，都要取而代之由公选方式产生，而应该互促互补地同时存在。第三，在一定意义上说，“两选”代表了我国党内民主建设和基层民主政治建设的一种发展方向，要在党的领导下有步骤、有秩序地进行。第四，乡镇“两选”应在党的领导下，按照十六大报告和党章的要求，在现有体制和法律框架内对干部选任制度进行自我完善，而不能超越和违背现有体制框架和法律约束。

在明确定位的同时，还必须引导各级干部正确认识和在“两选”实践中处理好三个关系：一是开展“两选”与坚持党管干部的关系。党管干部是干部工作的根本原则，是巩固党的执政地位、发挥党的领导作用、推进改革开放和社会主义现代化建设的要求。实行“两选”，就是要在坚持党管干部的前提下，扩大基层党员群众对选拔任用干部的知情权、参与权、选拔权和监督权，它有助于党组织在识人用人上开阔视野，拓宽渠道，优化方法，有利于选拔党的事业需要的、人民群众拥护的优秀人才。

因此，坚持党管干部原则是前提，是根本，扩大民主是改进党管干部的一个基本途径。如果把“两选”看作是简单意义上的“还权于民”，就会使干部制度改革偏离正确的方向。二是扩大民主与正确集中的关系。实行“两选”，要求正确实行党的民主集中制原则，坚持民主和集中的辩证统一。一方面要坚持集中指导下的民主。“两选”乡镇领导干部不能放任自流，其每一项民主活动都必须在党组织的统一领导下，遵循统一的原则，有领导、有组织、有计划地进行，防止放弃领导，搞无政府主义和极端民主化。另一方面要坚持民主基础上的集中。要创造条件充分发扬民主，使群众能充分表达自己的意愿，并得到党组织的尊重。要在发扬民主基础上集中大多数人的正确意见，使这些意见在干部工作的决策中得以体现。对来自群众的意见和得票数要作具体分析，有的还要经过反复调查核实，然后再把群众意见集中起来，作为依据，这才是广泛民主基础上的科学集中。在目前形势下，要继续坚持组织对某些乡镇重要职务的直接任免权和对县域人才资源的调配权。三是实行“两选”与依法办事的关系。实行“两选”是把过去集中在少数领导者个人手中的用人权转化为依靠创新的“两选”制度，把选拔干部的标准交给基层党员和人民群众，在党组织的领导和广泛的民主参与下选拔干部。“两选”乡镇领导干部必须严格依法办事，特别是处理好程序规则与现行党内法规和国家法律的关系，既不能在“两选”中限制党章和法律赋予基层党员和人民群众的民主权利，又不能在干部选任工作中产生违背有关法律规定的违法行为。

2.坚持双向互动，加大探索力度

当前和今后一个时期，要实行上下结合，双向互动，加紧在不同地区、不同层面进行多回合的研究和探索。

(1)实行双向互动是深化乡镇领导干部选任制度改革的必然要求。所谓双向互动，就是把充分尊重基层的首创精神与上级机关积极引导、有计划有步骤地进行公选制度改革有机地结合起来，通过自下而上和自上而下两个方面的有机结合，促进“两选”乡镇领导干部工作的深入发展，早日实现“两选”的制度化、规范化、法制化。实践证明，乡镇领导干部“两选”政策性很强，牵动面广，很多深层次的问题只有在反复实践中才能暴露，才能为研究解决创造条件。同时，由于受整个农村政治体制改革和干部制度改革进程的影响和制约，基层开展“两选”工作离不开上级党组织的引导。上级党组织需要在总结基层实践经验的基础上坚定推进的决心，科学决策，出台应对措施。因此，双向互动，上下结合，是把乡镇干部选任制度改革引向深入的必然要求。

(2)县（市）委要作为“两选”乡镇领导干部的第一推动力。县（市）委是“两选”乡镇领导干部最直接、最基层的决策者，对原有选任制度的弊端体会最深，对基层党员和群众扩大选任民主的愿望和呼声了解" 最迫切。当前和今后一个时期，“两选”乡镇领导干部能否开展起来和推进到什幺程度，主要取决于县（市）委的决心和态度。只有县（市）委特别是书记一把手认识到位、领导到位、工作到位，才能把方方面面的力量组织起来，才能在县一级层面把公选涉及的相关政策问题解决好，才能创造有利于公选的良好环境。因此，必须把县（市）委作为推进公选乡镇领导干部的第一推动力。最实际的一条，就是要对县（市）委在一定时期推进干部制度改革包括乡镇领导干部公选提出一定的硬性指标，并把完成指标的情况和推进干部制度改革的情况作为考核一个县委班子的重要内容和衡量县（市）委书记思想解放程度及领导能力的重要标志，从而实现变目前的县（市）委“要我干”为“我要干”，保证公选这一改革措施能够积极稳妥地进行下去。

(3)县（市）委组织部门要积极转变职能和工作方式。随着干部人事制度改革的不断深入，各级组织部门的职能和工作方式方法已经并正在发生很大的变化。从职能上讲，由重选拔轻监督转变为选拔和监督并重，是组织部门工作的一个重大转变。从工作方式上讲，随着选人用人机制的改革，组织部门将更多地由“伯乐”的角色变成竞赛规则的制定者和裁判员的角色。在乡镇“两选”中，县（市）委组织部门既是程序和规则的设计者，又是具体的实施者和组织者，转换职能和工作方式尤其重要。实践证明，县（市）委组织部门的这种职能和方式转变好了，不仅可以发挥重要作用，而且能提升组织部门的威信和权威，在更高层次上落实党管干部的原则。

(4)上级党委和有关部门要积极为乡镇“两选”创造条件。一是要积极鼓励。“两选”乡镇领导干部是一项开创性的改革探索，在实践中难免有不完备之处。对这种情况，上级党委和有关部门应该进行实事求是的分析，只要大方向是正确的，就应该肯定和保护基层创新的积极性。即使有错误的地方，也要引导基层采取适当方式加以纠正，从中汲取经验教训。二是要实际支持。调查表明，目前基层对“两选”乡镇领导干部最盼望的是上面能出台一些配套的政策措施，帮助基层解决在实践中遇到的依靠基层自身的力量不能解决的问题。当然，这些政策措施的形成也要有一个研究、试点和完善的过程。但上级党委和有关部门应加强对相关政策的研究，与基层一起商量相应的措施和办法，以实际行动来支持这项改革。三是要推广经验。这些经验既包括乡镇“两选”本身的做法，又包括基层解决一些与“两选”工作有关的深层次问题的配套措施。及时总结和推广典型经验，既可以鼓励和调动基层的积极性，又能够把好的做法及时推广开来，在更大范围内进行实验，用实践来检验其适用性和可行性。通过总结——推广——再总结——再推广，就可以把面临的问题研究得更深一些，解决得更好一些，就可以使乡镇“两选”走上健康发展的轨道。

3.明确“两选”范围，完善操作程序

(1)关于范围问题。一是职位范围。我们认为，“两选”乡镇领导干部作为选拔任用制度改革的一种方向，无疑可以适用于乡镇全部领导干部的选拔。但从实际出发，为保证县一级党委对乡镇干部选拔的主导地位和作用，落实以基层党内民主带动基层民主建设的精神，在今后的乡镇公选范围可视条件成熟情况而定，一般可控制在1/3以上的乡镇或1/3以上的乡镇领导干部职位。二是周期范围。建议结合乡镇换届一并进行，但原则上“两选”的班子成员应在本地参加下届继任竞选，以保持工作的连续性和全方位检验干部。三是允许参选的人员范围。我们认为，乡镇“两选”既应该是使现有干部队伍中优秀人才脱颖而出的过程，也应当允许符合《国家公务员条例》规定担任公务员的基本资格的人员参与乡镇领导职务的竞争。

(2)关于程序问题。目前各种形式都应允许在一定范围内进行试点，在试点中加以完备。但是在设计“两选”程序上，有三个带共性的问题需要注意把握：一是参与竞争者在原岗位的表现情况应该在“两选”过程中加以反映，并成为决定竞选人能否当选的重要因素，减少用人上的失误。二是必须进行笔试，建议以省一级为单位建立公选乡镇领导干部题库或建立公选乡镇领导干部任职资格考试制度。这是因为，侧重考核平时的知识积累和综合能力的公选笔试，可以反映报考者的理论素养和专业知识，可以克服因学历管理混乱而造成的学历与实际水平不尽相符的现象，防止将文凭等同于水平的简单做法。为保证笔试的规范化和测试报考者水平的准确性，可参照法官、检察官资格考试的做法，每三年进行一次乡镇领导干部任职资格考试，对非公职人员参加竞争乡镇领导干部者，必须经任职资格考试合格。同时，省一级组织人事部门可以开发建立“两选”乡镇领导干部题库，为各地公选乡镇领导干部服务。三是演讲答辩要克服个人事先准备、现场发表竞选演说、现场随意提问的简单化作法，保证能充分反映竞选者的真实水平。从各地的实践来看，前述做法容易使公选成为一种程序化的倾向，难以避免竞选者事前找人捉刀代笔或者与有权现场提问的评委、人大代表事前“勾兑”的现象。比较科学的做法是采取现场抽演讲题即兴演讲，抽签回答必答题后再接受代表和评委的提问。

(3)关于“两选”的后续工作问题。推荐出的候选人经依法选举正式产生，并不是公选程序的结束。为了使公选工作发挥更大的效应，有必要在三个方面对“两选”工作进行延伸，使“两选”成果得到扩大和充分运用，使其链条更加完整。一是建立“两选”干部的动态管理机制。主要是健全完善目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度，使“良马”始终处于竞争的跑道上，始终处于逆水行舟、不进则退的竞争状态。特别是要通过组织人大代表评议等形式，加强对政府领导人员的监督，在监督中保证和提高乡镇人大的权威，对不胜任者及时罢免淘汰。二是对落选干部的妥善安置机制。一些地方在实践中，将现任副乡级干部与其它报考者同等竞争，落选的原任乡镇领导干部，除少数思想素质差、作风不实、群众意见大的不称职干部外，大部分是个人政治素质较好但能力相形见绌、且多年在基层领导岗位上作出过一定贡献的同志。在一定程度上说，他们也是以特殊的方式支持了干部制度改革。因此，为调动这部分同志的积极性，一般来讲应在做好思想政治工作的同时，由组织安排与本人能力相应的适当工作，除个别表现较差者外，一般可保留原有级别。三是竞争优胜者的储备使用机制。“两选”乡镇领导干部，不仅可以选出急需的乡镇管理人才，也可以发现一批各方面需要的后备人才。为此，县级组织部门应将符合县级或科级后备干部条件的同志纳入人才库进行跟踪培养，及时启用。

4.推进配套改革，优化政策环境

(1)改革基层党内选举制度，尽快实现党员公选乡镇党委成员。十六大报告指出：“党内民主是党的生命。对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”以发展基层党内民主带动基层人民民主政治建设，是我们党推进基层民主建设的基本思路和有效途径，可以收到事半功倍的效果。扩大和保证基层党员的民主选举权利，对于实现基层党内生活民主化，充分调动基层党员的积极性有着极其重要的意义。在农村飞速发展的形势面前，传统的农村基层党内选举制度已明显滞后，基层党内选举流于形式已是基层党员议论最多的问题之一。乡镇领导“两选”如果没有充分体现民主精神的选举制度作支撑，是难以深入下去、发散开来的。为此，我们认为中央有必要对《基层组织选举工作条例》进行完善" 。可参照地方政府组织法的相关规定，规定乡镇党委书记可以实行等额选举，乡镇党委副书记、委员可以实行差额选举，规定一定数额的党员联名，可以提出党内职务的候选人。

(2)改进基层党内监督机制，实行乡镇党代会常任制或党员代表评议罢免制。党的十六大报告提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。从我们调查的情况看，目前对乡镇党委一把手及其它党内负责同志的监督机制很不完善，主要是靠上级党委和纪委自上而下的监督，来自同级纪委和基层党员的监督难以起到实质性的作用，这对于搞好乡镇“两选”、特别是巩固和发展“两选”成果造成了不利影响和制约。党的十六大报告提出了要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。因此，有条件的地方可以把党代表大会常任制试点工作推广到乡镇，每年召开一次党员代表大会，听取审议乡镇党委工作，并对年底党委主要负责同志履行职责和个人廉洁从政情况进行评议和测评，对评议测评中得不称职票达到一定比例、经组织考察确属不称职的干部及时作出组织调整，并允许一定数量的党员代表联名，对不称职党委成员进行弹劾罢免。

(3)推进乡镇人事制度改革，探索建立充满生机与活力的新型乡镇人事制度。深化干部人事制度改革，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，是党的十六大报告提出的一项重要任务。随着“两选”工作的大面积展开，一批优秀的非公职人员将进入乡镇党政干部队伍，这也是建立高素质乡镇干部队伍，适应新形势、新任务对农村管理人才需求的必由之路，但由此带来的乡镇编制、干部身份等问题，现有的人事制度难以解决。为此，建议在乡镇探索推行有别于县以上行政机关的人事制度。基本设想是：第一，对乡镇实行“老人老办法”、“新人新办法”的“双轨”制管理。即对现有的乡镇领导干部按《国家公务员条例》进行管理。对非公职人员通过竞选担任领导干部的，在本届任期（也可称第一任期）内，由县级人事部门批准，享受乡镇领导干部的工资福利待遇，按党的农村基层组织工作条例和地方组织法的规定行使相应的乡镇领导岗位职权，但不办理公务员录用手续。随后，可分三种情况进行处理：一是在第一任期内被上级党组织提拔使用，或者任期届满后竞选成功（包括竞争高一级职务）且符合《国家公务员条例》规定公务员录用条件规定的，可直接办理公务员录用手续。二是在第一任期届满后再次竞选继任、但年龄和文化程度不符合录用公务员要求的，不转为乡镇公务员，但可依政策按年度提高工资福利待遇。到其第二任期、甚至第三任期结束，离任乡镇领导岗位的，按一定标准发放补偿金，由乡镇财政继续为其交纳的养老保险费应由单位承担部分（本人承担其余部分），直至其到60岁为止。三是在第一任期届满后继任竞争落选或届中被罢免（免职）的，作辞退处理，给予一定的补偿。第二，建立新的乡镇干部来源机制。主要是采取“公开招考、先聘后录、村培乡用、逆向培养”的办法，以县为单位有计划地在人才市场公开招考大专以上毕业生到乡、村工作，先统一进行二至三年的村干部岗位任职锻炼，再通过“两选”乡镇领导干部的渠道或在乡镇编制内通过考试考核正式录用到乡镇工作。

(4)深化乡镇机构改革，进一步理顺条块管理体制和乡镇内部领导体制。目前，乡镇机构改革正在进行。但乡镇机构改革并不仅仅是超编人员的清理分流问题，更为重要的是转变乡镇党委、政府职能，改进领导和服务方式。从乡镇“两选”的角度讲，条块关系不顺和乡镇领导层内部分工不明，使“两选”干部不能很好地发挥作用，不能更有效地达到推动农村经济社会发展的目的。这两个方面的问题都需要在深化乡镇机构改革中加以解决。一方面，要按照责权相应、轻条重块的原则，进一步向乡镇下放相应的管理权、执法权，使乡镇党委政府真正做到有职有权，能够充分发挥好对乡镇全局工作的领导作用。另一方面，要明确乡镇领导层的内部分工，使包括“两选”干部在内的每位领导成员能够各尽其职、各负其责。特别是要积极创造条件，使他们能够履行其岗位职责，兑现其竞选承诺。