农村基层政权研究的有关问题

" 为了准备“农村基层政权研究”的课题，近日在阅读有关的理论和经验研究著作。“中国基层政权研究会”的三本成果——《中国乡镇选举制度》(以下简称《现状》)、《中国农村村民委员会换届选举制度》(以下简称《选举制度》)、及《中国农村村民代表会议制度》(以下简称《会议制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于这些书目的两个特征：第一，它提供了不同经济发展地区乡镇政权建设现状的调查报告；第二，它反映了国家级行政部门对于基层政权的“问题意议”，也可以说是“问题取向”。在我看来，这两个方面都有极强的学术分析价值，调查由人去做，这个人必须带着问题去，这些“问题”构成了调查者的注意和理解方向，反映在调查报告中，我看到，多数作者的基调放在行政领域一乡镇政权的成效及运转上。他们的资料直接从基层得来，非常丰富和“原始”(未经复杂加工)，仔细阅读它们，就会发现其中不乏重要问题的线索。因而，我这里不是企图用纯学术的标准去评价这本书，因为政府研究机构与学术研究机构的角色有别——他们各自的关心和训练不同，我想要做的是，整理出书中材料反映出的重要可研究问题，推动这一研究的进展。毫无疑问，这些作品的出版已经为这一研究做了相当有用的工作。

一 杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(Zhang Zhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。

无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executive Combinationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。

二

三

单轨联系的主要问题在于，它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力，因而降低了整合水平，同时难以约束行政权力的越权使用。《选举制度》一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是，福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会，30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子，乡干部担心“这样下去，谁想当干部就当，还有没有规矩?规定任务还要不要完成?”他们主张不能让步，马上制止自选干部的现象(《选举制度》，页79)。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡，丁湾村委会1993年原班子到期，乡里的意见是保持稳定，不准备换人，因此派了一个干部下村，按组织意见部署了选举，让村民举手走了过场(《选举制度》，90页)。这两个案例最后的结果，都是在乡民的反映下，由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑，而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是，这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众，相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到，由政社合一到基层政权名称的变化，是否真正代表着基层社会政治结构的变化?是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢?是否他们既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益呢?

四 如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢?我的假设是，传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家，当国家的约束力减弱的时候，没有社会性的、有权威的约束力量的替代。《现状》一书中能够找到支持性证据。“宁夏农村千人调查”向我们展示了，社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62%的农民对参政的回答是“少一事好一事”(页289)，社区普遍存在着政民无关的意议(页290)；有50%以上的农民认为对乡政权的监督“不仅不能实现，增加官僚机构反而加重了农民的负担”(页291)；有50%的农民认为，“没有群众的监督压力，乡政府不会主动考虑群众利益”(页195)。因此，约束地方行政权力的过度使用，最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序，需要对各种权威——包括行政组织的权威做出限定，即所有权利都是有限的，都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件，基层政权的根基就在于他们同农民之间双向，(相互的、非一个方向的)结构关系的建立。

五 这些都是政治社会学研究的重要课题。总结起来说，对于“地方政权建设”研究，我们应特别关注三方面的问题：(1)基层政权的性质，它是国家行政向下的延伸一即基层管理的官僚化，还是农民利益的聚合上达机构?它如何影响了农村其它社会力量(例如家族、宗族等)的分布?(2)基层政权的结构性位置和活动机会，它是否在国家和基层社会之间建立了有效联结的渠道?如果它没有，它的活动领域是什幺?它在哪些领域中受到拒绝或敷衍?(3)更大的体制环境为基层政权提供的行动空间，以及这些行动的制度化水平。这些方面的进一步研究，以使我们了解政治整合在农村基层的样式，它关系到基层政治的结构问题。如果一个重突性的结构被“建立”，基层政权的建设就违背了设计者的初衷，它不仅不能作为国家和社会间的桥梁，还可能本身就是基层重突的来源之一。因而，新的结构设计需要在各种权利的界定、保护和交换规则方面作文章，它应是各有关方面参与设计的、因而能够整合基层各社会力量的制度安排。它的约束范围不是单向的，它不仅应是对农民行为规范，同时也应是对基层精英和政府行为的规范。从这个意义上说，由管制者单方面建立规—即管制性规则而非利益协约性规则，是否能够达到相互约束的作用?亦即，它是否能够保证基层政权的“中介”(intermediation)性质，这是有关的制度建议无法回避的问题。