论村民自治组织运作中的权力冲突与对策

" 村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农村实行家庭联产承包 责任制后，人民公社对农村社会资源的掌握和生产经营失去了控制，人民公社作为集体 经济、社会与政治一体的基础坍塌了，人民公社制度已经无法履行它的职能。1983年， 中央政府决定实行政社分离，恢复了乡镇政府的设置，人民公社遂被乡镇政府所替代， 原公社范围内的“公社、大队、生产队”的三级体制也不复存在，大队权威失去了合法 性的基础，过去的行政命令和指挥已经失灵，于是村一级就出现了许多无人管，大队干 部想管又管不了的事情，农村出现了一定程度的无序和混乱状况。由于家庭联产承包实 行的是双层经营体制，作为土地的集体所有者主体不能出现缺位。正是在这种背景下， 一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事物的组织形式：村民委员会。村民委员会 一出现就被中央高层人士所肯定，随即被载入宪法，作为农村居民居住地区设立的“基 层群众性自治组织”。1998年11月，全国九届人大常委会第五次会议通过的《中华人民 共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定：“村民委员会是村民自我管理 、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督。”从组织形态上看，农村基层组织已经完成了权力的转变，但是在实际运行 过程中，乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用，甚至在有 些方面居于主导地位，从而引起村民委员会组织运作过程中难于避免的权力冲突。从事 农业管理部门的权威人士也承认：“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个 别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部，村委会的形象。”(注：《农村工 作通讯》，2002年第3期，第4页。)这种不协调妨碍了农村基层民主的实现，挫伤了农 民的政治热情，也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治 与党支部的领导、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析，探讨村民自治 组织存在的问题与解决这些问题的对策。

一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权 力冲突 但是根据《村组法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国 共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治 活动，直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导 地位，村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析，党支部依照宪法和 法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以 党代政的传统体制影响下，导致基层农村组织中的权力“二元制”：来自于上的执政党 的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来 ，我国农村政权结构形式虽是“二元制”，但在具体运作过程中往往是“一元化”，党 组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。在计划经济体制下，农业生产一直是从 上到下的计划安排，党组织主要是保证上级下达的计划任务的落实和完成。农民都是人 民公社的社员，没有也根本不允许存在有自己的利益。虽然有人民公社、生产大队、生 产小队的行政组织，但都是在公社党委、大队党支部的领导下进行管理的。农村实行生 产联产承包责任制后，农民相对成为多元的利益主体，他们通过民主形式，选举自己信 得过的村委会领导，借以保障和维护自己的利益。中国共产党代表了最广大的人民群众 的根本利益，在实行村民自治后，党在农村基层组织应该保障农民的民主权利得到实现 ，领导和监督村委会依法履行职责，实现农村稳定，逐步率领农民走向共同富裕。但是 在实践上，计划经济体制形成的党政不分，以党代政，农村党组织实际上成为党政一体 的行政组织，这种体制惯势，仍严重存在于村民自治后的村民组织中，使民选的村委会 徒有虚名。

民选权力与党支部领导权力的冲突表现在以下方面：

第一，在实际的村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大 小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定 基层干部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现 了，这种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲 突。在村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力 体系的是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。 第二，党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治权力出现 权力来源的差异，已经在农村基层组织出现矛盾和冲突。中共中央1990年12月发出的《 关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》明确指出，村党组织与村民委员 会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：

(1)提 出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党 组织的意图变为群众自觉行动。

(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员 会按照法律独立负责地开展活动。

(3)协调村民委员会同其他组织的关系。

(4)对在村民 自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包办代替。 虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村 党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级政府党委书记 仍处在行政第一线" 直接领导的情况下，去要求农村支部书记却从具体事务中退出来可以 想象是非常艰难的。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组 织关系紧张的有13个，占11.8%。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调， 各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力(注：中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经 济调查队课题组：《村级组织建设研究》，1995年第19辑，第12页。)。

由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。如河南省某村的党支 部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认 选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国 中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导 致村委会失灵的例子。党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。在 体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村 民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。党支部诉求于上级党组织， 坚持党支部的领导地位。村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。这种体制性 矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组 织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。

为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和 村委会的矛盾的办法。 第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。有理论工作者认为，村委 会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任 党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利(注：党国英：《“两 委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。)。村委会由农民直接 选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受 农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生 直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利 会因此得到更好的保障。“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领 导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情 况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得 支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。但是“两委合一”面临的具体问题 是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。这 种制度安排，使得一肩挑的村主任在来自下和来自上的权力面前，面临两难选择。

上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践 中也取得了成效。但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部 书记和村委会主任的“工作配合”，而应该选择不能造成“权力冲突”的机制。“两委 合一”是一种较为理想的制度选择，它既体现了党的执政地位，保证了中国共产党对农 村基层组织的领导，也保证了村民民主权利的实现，有利于农村村民自治组织的正常运 行，但是它必须建立在农村党支部领导方式和职能转变的基础上。

二、村民自治组织与乡镇政府管理权力的冲突

1985年全国完成政社分立，人民公社制度被正式废除，但是代替人民公社的乡镇，基 本上把人民公社政社合一的职能继承下来了，生产大队的牌子虽然已经摘下，村级组织 的结构功能发生了若干重要的变化，但是从村级组织的运行来看，它的主要精力仍旧是 在完成乡镇政府指派的各项任务，大多数情况下是在对乡镇负责。虽然《村组法》规定 了村委会和乡镇政府之间的关系，但在现实社会中，难以避免其内在矛盾。现阶段存在 国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，在实行集体所有制和家庭分户经营之后表 现得尤为突出。乡镇管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权利，村民自治主要反 映和表达村集体和村民意愿和要求，当国家、集体和个人利益较为协调时，乡镇管理与 村民自治的关系较和谐，村民自制的运作也较规范，当这三者利益关系较紧张时，冲突 就显现。乡镇管理的权力集中于乡政府，但权力运用的范围是整个乡，实际上村民自治 的村仍然在乡镇管理权力下，只是其影响程度和方式有所不同而已。因此，从村民自治 的外部来看，存在着与乡镇管理的权力冲突，并制约着村民自治组织的运作。

《村组法》实施后，对乡镇管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。乡镇管 理干部认为，实行村民自治脱离现实，导致行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，造成了 应该管理的无法管的现象。乡镇政府以落实“目标责任制”为理由，坚持对村委会采取 命令式管理。村委会受其社区集体和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太愿意接受 乡镇的管理，" 以至乡镇管理权难以落到基层。虽然村委会干部对乡镇管理过度干预基层 事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度层面，《村组法》所赋予村 委会的权力实际上没有得到贯彻落实。但是村委会干部在现实政治和管理体制下，大多 数是牺牲村民利益而服从乡镇政府的管理，成为上级政府的行政工具。这主要表现在： 在具体工作方面，乡镇力图用直接指挥取代村民自我管理。乡镇政府每年都要将经济 社会发展任务，细分为若干具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。计划下达 后，都要进行一定的检查、考核和奖惩。这种直接指挥关系中，《村组法》所设计的乡 村之间的“指导和被指导”关系很难确立。村民自治组织根本不可能实现“自我管理、 自我决策”的机制。而且这种旧体制还会成为新形势下农村腐败的制度性根源。在某些 情况下乡镇和村干部之间建立了一种非制度的私利“共谋”关系，即村干部听命于乡镇 政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为，以及在具体工作中的 不规则行为，比如对于农民的强制收费等。

在目前的体制框架下，经村民选举出来的村委会，必然扮演双重角色。一方面代表乡 镇政府接受和传递乡镇行政的各项政策输入；另一方面代表广大村民利益贯彻村民意志 ，搞好自我管理。当双重角色相互冲突时，最终表现为代表政府角色的功能起主导性作 用。村委会在来自村民的民权与来自政府的行政权冲突的博弈中如何比较多地倾向于村 民，真正成为村民的利益代表者，这恐怕在目前的体制下难以实现。这是因为20世纪90 年代中期以来，乡村中的冲突明显增加，特别是费税改革，使得乡镇财政普遍困难。在 中西部地区，不能按时足额发放工资的乡镇是大多数，许多地方乡镇政府负债近几年迅 速增长，有许多乡镇政府被称为“破产政府”。在这种环境中村民自治组织脱离乡镇政 府的管理，无疑是釜底抽薪，也就是说，乡镇政府在没有新的财政来源的情况下，是不 会轻易退出对乡村的控制的。但是当村民自治组织出现在中国的广大土地上后，已经无 法抗拒其发展，村民要求民权的形式有时候表现为，抵制乡镇干部进村。这种情况在目 前已不是个别例子。同时，农村村民选举无论多么成功，无法化解乡镇政府在经济上的 巨大压力，也无法改变乡镇领导人为了个人政治前途而有所作为。很清楚，通过民主化 过程实现村级组织的再造不仅是村庄内部的事情，村级以上的政府领导体制也必须有相 应举措。

村民委员会与内部的党支部委员会的权力冲突以及村民委员会与外部的乡镇管理权力 冲突的出现，呈现出这样几个特点：

第一，村委会是在人民公社解体、生产大队行政管理功能退化后的一种替代物，其“ 自我管理、自我决策”的功能尚未建立。村民自治组织出现后立即得到政府的肯定和认 可，在很大程度上是出自于乡镇行政管理的需要。在实行土地集体所有制的前提下，乡 镇政府仍把自己当做是农村土地集体所有的代表者，保证土地的合理利用和增值，就必 须对土地的使用者和承包人进行有效的指挥和领导。从乡镇政府的角度看，村委会不过 就是昔日的生产大队，对村委会的“指导”便是“领导”和“指挥”。这样，村民自治 组织仍在很大程度上执行的是对乡镇负责并听从指挥的功能。特别是在村民自治组织刚 刚出现时，被选出来的村委会干部以及乡镇干部都是从人民公社体制下转变过来的，熟 悉和习惯于旧体制、旧的工作方式，这是不可避免的。

第二，村委会存在的基础不同于生产大队。由于村民利益的要求，村委会处理的问题 更多的是向下负责，而不是向上负责。实行生产联产承包责任制后，农民有了很大程度 的生产经营自由，为了维护自身的经济利益，农民产生了强烈的政治民主意识，这是我 国采取经济体制改革所出现的必然结果。面对农民政治参与意识的增强，使乡镇政府的 管理出现了困惑。据珠江三角洲的干部反映，在实施村民自治工作的实践中，由于《村 组法》规定镇与村委会的关系是“指导”关系，而不是“领导”关系，结果一些乡镇政 府的干部不敢大胆地对村委会的工作进行管理，很难把握怎样进行指导、怎样才是不干 预村民自治范围内的事项，担心被扣上“干预村民自治”的帽子。这说明乡镇政府的职 能转换势在必行，乡镇政府的职能由领导管理转向指导管理，将是一个长期的过程。从 以上的分析可以看出，解决农村基层的权力冲突，有赖于两个方面的努力：一方面是农 村商品市场的建立和健全，农民的经济合作组织成为农村市场的主体，促进农村经济的 发展和农民经济实力的增强，有能力办更多的公益事业，而不只是依赖政府的财政，这 样农民的政治参与意识就会更强，村委会的权威得到提高和巩固；另一方面进一步理顺 乡镇和村委会的关系，变领导为真正的指导，使政府的职能得到根本转变，为广大农村 经济社会的现代化发展而服务。

村民自治与乡镇之间的矛盾冲突，主要方面在乡镇，矛盾的解决要有赖于乡镇实现“ 三个转变”：

第一，在思想上要从对个别领导负责转变为对村民负责。在思想观念上乡镇干部对农 村实行村民自治有两方面的顾虑，担心乡镇党委和政府的权威受到削弱，担心农民素质 低不会搞民主。乡镇干部认为自己是上级任命的，而村委会是民选的，很容易在群众中 造成“村委会才是我们自己的，乡政府不是我们的”的心理，从而轻视乡镇的权力，给 乡镇各项工作形成障碍，怕完不成上级领导交给自己的任务，怕丢乌纱帽。更重要的是 乡镇丢掉任命干部的权力后，也就失去了应有的权威，对乡村干部难以控制和驾驭，给 农村工作带来困难。因此在实际工作中，对村民自治工作表现出不热心、不理解、不支 持，甚或故意拖延村民选举工作。在个别地方有些乡镇干部在村民没有按照乡镇意图把 他们认为的“好干部”选出来时，采取了无视《村组法》的法定程序，宣布村民选举无 效，另外直接任命村委会的做法。他们担心农民不懂民主，不会搞民主，从而干涉了村 民自治。在这些地方要大力宣传《村组法》，要认识到在农村实行村民自治对于稳定农 村形势、发展农村经济的重要意义，逐步树立起依法治理农村的法制意识，逐步树立起 对农民负责的观念，由农民来检验我们的工作，因此目前在一些地方推行乡镇直选，它 是农村民主发展的新现象，也是适应农村基层管理发展的新需要，它是促进乡镇职能转 变的推进器、催化剂。

第二，在职能上要从领导转变为指导。农村实行村民自治后所带来的积极意义就是改 变了计划经济条件下由上而下的、僵化的、教条的、官僚主义的垂直领导体制。指导农 村工作正确的思想和观念、政策不是根据上面的指示而是根据农村、农民的实际来确定 ，在保证农村社会经济文化稳定发展的前提下，乡镇的职能是：在政治上保障农民按照 《村组法》，实现农村的民主管理；在经济上尊重农民发展经济的积极性，尊" 重农民的 经济民主和经济自由，帮助农民引进科学技术迅速致富；保障农村的政治稳定和农民的 财产安全；做好农村发展规划，调整农业产业结构，推进城乡一体化。

第三，在工作上要从命令转变为服务。长期以来我们党和政府各级部门形成了计划经 济条件下的工作方式，工作任务由上级层层传达布置，即我说你照办方式，人民的“公 仆”变成人民的“父母官”。人民群众的生产完全变成为各级领导和部门完成工作指标 任务。农民种什么?种多少?什么时候种?种出来的农产品如何处理?并不是农民说了算， 而是由上级领导和部门说了算。农村实行生产承包责任制以后，我说你照办方式失灵了 ，生产的主动性在农民那里。因此乡镇干部的工作方式方法要改变，要从主动领导转变 为主动服务。农民需要什么?生产有什么困难?如何使农民尽快致富?如何提高科技的应 用?如何引导农民成立各种合作社，使其在市场上具有竞争力?如何指导农民按照《村组 法》搞好自治，实现民主管理、自我管理，提高农民的组织力?这些方面都需要乡镇党 委和政府认真去做。只有乡镇党委和政府干部在思想上、职能上和工作方法上得到转变 ，乡镇和村民自治的矛盾冲突才有可能得到真正的改善。

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