农村教育融资问题研究

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【摘要】农村基础教育作为准公共品，具有很大的正外部性或者“邻里效应”。因我国许多农村地区农民收入低下，市场提供的基础教育产品数量不足以满足需求，政府提供将能扩大农村基础教育产品供给，保障人人享有义务性基础教育。保障供给也是我国义务教育法对政府的起码要求。政府应该在全国农村保障提供满足最低标准的基础教育产品，市场则可以根据公民的差别需求和偏好提供同样满足最低标准的、非平均化的差别产品。政府提供基础教育并非一定由政府负责生产基础教育产品。“教育券制”就是一个在公立和私立学校全面引入竞争的机制，在该种制度下，私立学校也可以接受教育部门发行的教育券，从而分享政府义务教育经费。这种竞争倾向于带来效率。从中国财政资金总量来看，农村义务教育问题不是财政资金供给严重不足问题，而是财政资金分配严重不合理问题。设计一种合理的转移支付制度可以解决根本的农村教育融资问题。

【关键词】农村教育 融资

一、基础教育的提供和融资：理论基础

教育并非是一种萨缪尔森意义上的纯公共物品（即具有非排他性和非竞争性的物品和服务），而是一种准公共物品（介于纯私人物品和纯公共物品之间，纯私人物品即为既具有排他性又具有竞争性的物品和服务）。正因为它是准公共物品，它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基础教育环节由政府提供（义务教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市场提供(冯兴元, 2000)。

此外，区分教育产品的提供和生产有助于我们理解如何提高教育供给的质量和效率。从国内外经验和历史经验看，教育产品既可以由公共部门提供（公共提供），也可以由私人部门提供（私人提供），也可以混合提供。而教育产品的生产也是既可以由公共部门生产，也可以由私人部门生产，或者混合生产。1950年代，弗里德曼（Friedman） 在其《资本主义与自由》一书和《政府在教育中的作用》一文中，对政府在教育方面的作用也进行了深入的讨论，就已经有了应充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼（Friedman 1955）的结论是，必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理。没有理由一定要求政府作为资金供给方（即提供者）也必须是学校的运行管理方（即生产者），也没有理由一定要求学校的运行管理必须是私立学校。

基础教育具有巨大的正外部性：不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益。另外，不提供基础教育则具有巨大的负外部性：可以说，多建造几所学校与少建造几所监狱具有正相关关系。弗里德曼（Friedman 1955）把教育的这种外部性称作为“邻里效应”（neighborhood effects），亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是他人无法使得该人提供补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法使得他人向他提供补偿”。弗里德曼继而推断，如果要求对每人所接受的教育水平设置一个最低标准并由国家为教育开支，这种要求的合法性可以归因到“邻里效应”。弗里德曼的解决思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家长发放教育券，以此方式要求每一位儿童获得最低水平的教育。如果这些教育券花费在“经过核准的”教育服务上，学校可以从政府那里按规定的每位儿童最大可报销额报销教育券（弗氏的原话是政府“可赎回”这些教育券）。这样，家长可以自由决定送孩子上哪一所“经过核准”的学校，无论该所学校是公立还是私立。这样做的好处是，家长可以用教育券购买最低水平的教育，还可以自愿购买额外的教育服务。政府的作用于是乎仅限于确保这些“经过核准的”学校满足最低的标准，比如最低幅度的共同教育内容等等。 基础教育的提供或者融资属于供给方分析的内容。实际上，需要考虑到需求方分析。家庭对基础教育的需求和社会需求和政府需求是不一样的。鉴于基础教育的正外部性较大，社会需求（代表一种“公益”）是100％的学龄儿童均应入学，社会愿意、而且也有能力支付基础教育。个人的需求则不同，鉴于我国农村地区存在着大量的贫困人口，个人对基础教育的需求视个人收入和政府支持而定。在给定政府支持不足条件下，由于并非所有学龄儿童家庭都愿意、而且能够支付基础教育，个人的需求部分属于潜在需求（资金不足），部分属于有效需求。因此个人的需求（有效需求部分）之和低于社会需求。政府需求属于政府愿意、而且能够支付的教育需求。我国的情况是，政府能够支付、但是不愿意支付全部学龄儿童的教育。因此，政府需求低于社会需求[1]。至于个人需求和政府需求的关系，则视具体的教育融资体制安排而定。一种体制安排可能是先要求个人提供，在此基础上政府附加提供；另一种安排可能反其道而行之；又有一种可能均有政府提供。不同的安排，对应着不同的个人需求和社会需求。上述分析的隐含前提是教育产品是同质的，如果舍弃此前提，情况更为复杂。

从社会需求来看，政府应为每一个学龄儿童提供义务性基础教育，即教育的公共供给应为100％；政府应该满足社会需求，即要求政府需求等于社会需求（其背后的含义是政府既要根据社会的愿望而表示愿意、而且也能够支付教育）。基于这两种规范要求，政府的教育融资体制应该作相应的具体改革。

二、当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识：一种综述 2001年9月，浙江省长兴县教育局实施“教育券”制：愿意到民办学校就读的义务教育阶段学生到教育局领一张面额为500元的“教育券”，将公共财政的教育经费平摊于每个学生，手持教育券的学生可以自由选择学校，入学后交给该学校冲抵券面上的金额，政府根据教育券的数字给学校拨款（江南，2003）。长兴县的“教育券”制度创新是财政压力引致的制度变迁。该县过去每年财政对教育的投入近9000万元，但仍不能满足群众对教育的需求（石家庄信息，2002），这迫使该县政府从制度创新上做文章。制度变迁的附带结果是一些民营企业家开始将巨额民资投入到该县的民办教育事业。由此也再次引起有关中国农村教育投融资体制、投资方式和投资渠道等问题的讨论热潮。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，进一步促发了学界对政府和市场在发展教育事业中的作用的讨论。 当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识可以大致综述如下：

（一）农村教育投资在经济发展中的作用显著

农村教育投资、技术、基础设施投资并列为农村三大公共投资。樊胜根等人（2002）在研究了贫困地区的公共投资后得出结论认为，教育公共投资的扶贫效果最显著，同时对农业、非农业以及对整个农村经济增长的回报率也很高。在各种公共投资中，在欠发达地区（西部地区）增加教育投资对缩小地区差距的作用最大。钱克明（2002）的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。对减轻农民负担，提高农民收入及降低农产品成本和提高农业的国际竞争力，有着至关重要的作用。

（二）基础教育是一种准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供

多数学者目前认为，我国政府应该承担义务教育的提供。另一些学者强调，基础教育因其消费上的部分排他性和竞争性，是准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供。这些学者建议在我国引入民间资金，动员多种力量办学。但是仍然反对政府以任何保障义务教育理由加重农民的教育负担。从中国古代教育史看，教育甚至可以作为私人物品由私塾提供，这也是教育在消费上的部分排他性和竞争性使然的。对于贫困农户子女的就学，所有学者基本上均认为需要由政府出资加以保障。

鉴于个人获得教育服务对于我国具有巨大的正外部性，而不获得教育服务对于我国具有巨大的负外部性，在我国的整个社会共同体中，必须为所有儿童提供义务性基础教育，这基本上是一种共识。学者的观点基于不同的视角，从公共经济学角度看，政府倾向于提供的是一种平均水平的标准教育服务。民间教育机构提供的是一种差别性教育服务。两者是可以结合起来的。无论如何，教育服务必须是至少满足一种统一规定的最低水平的教育服务。

（三）我国农村基础教育融资的特征和历史沿革 1970年代末期以来，随着农村经济体制改革的深入，乡村工业得到发展的同时，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强，乡村社会中的市场经济得到了培育，乡村社会逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和力量增加。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支出责任以提高自身的财政收入、减轻自身的财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变以及支出责任增大而增大预算外和体制外收费力度和集资力度。作为中央政府、地方政府以及农民之间政策博弈的结果，乡村义务教育实行了三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金上实现了教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入等来源多渠道筹措。对于地方政府来说，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为其仍然借助其财政自主权直接向农民转嫁支出负担。由于农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，由于历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。而且，恰恰由于农民没有享受到充分的基础教育，就更不易很快形成这方面的民主意识和权利意识。 政府对农村义务教育投资资金供给不足，是中国农村教育投融资体制的基本特征。1980年代中后期，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。在较多欠发达地区，不但谈不上加大教育投资力度，即使是按照规定给予教育的费用也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002）。

（四）我国农村基础教育融资的问题

由于农村和农业问题是今后相当长一段时间内涉及中国国家稳定和全局发展的重要问题，而农村教育将在其中发挥极其重要的作用，加之中国农村教育一直是中国教育中最薄弱的环节，当前教育中的绝大多数问题，都在农村有突出的表现，所以农村教育列为跨世纪前后中国教育所面临的重大问题。许多学者认为，中国农村教育面临的最突出问题是教育投资资金短缺、投资不足的问题。本文作者认为，中国农村教育资金问题不是资金短缺问题，而是整个国家财政体制内资金分配不合理的问题[2]。县以上政府没有承担起义务教育服务提供的应有责任，是一种政府失灵。

学术界在讨论中几乎是一致性地认为，中国农村教育投融资体制应该进一步完善，" 这也是中国近年来农村教育投融资发展现实所提出的基本要求。在乡村基础教育融资方面,虽然建立起了一个以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，但还存在许多缺陷和问题，主要表现在：

表1：普及义务教育的资金缺口

缺口项目

缺口资金（亿元）

拖欠教师工资

76.68

中西部贫困学生费用减免

30

教育费附加取消后的资金缺口

165

“普九”达标财政资金投入

354

总 计

625.68

资料来源：（刘尚希等，2003）。

第三，教育收费使得农民负担沉重。上述教育法规的具体规定实际上意味着农村教育经费必须主要从本乡镇农民中筹措。只要县级以上政府不提供部分资金，那么农村教育资金缺口只能主要由农民自行来承担，这成为造成农民负担越来越重的重要因素。尽管教育收费属于受益税，是最有效的税种类型，因为受益者可以直接看到所付成本与所获直接收益。但是，在许多贫困地区，农民的负担有一定的上限，在其上限之上，如果所筹集教育经费仍然不能满足义务最低水平的教育服务需求，县以上各级政府有义务补充投入，至少保障义务教育服务的供给达到最低水平的教育服务供给。尤其是涉及到贫困地区贫困农户的子女教育，政府的作用至关重要。目前我国已经推行县级政府负担本县域内所有教师的工资，这意味着我国已朝着正确方向迈进了一步。

（五）应改革和完善农村税费改革后农村义务教育投资新机制

目前普遍存在一种看法，即认为，农村税费改革减少了农村义务教育的收入来源，冲击了义务教育。主要原因在于：按现行财政体制，财力是向上集中，越到基层可用财力越少；而教育体制上实行的是“分级办学、分级管理”，把保障农村办学资金的主要责任下放到乡镇一级。由于乡级财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，造成农村教育投资严重不足，并出现农村教育严重负债的现象。 实际上，我们从逻辑分析上也能推出第三条结论（冯兴元等，2002）：农村税费改革能够对政府支出形成一种棘轮效应。由于农民负担被设置了上限，这样形成一种倒闭机制，迫使各级政府认真考虑农村教育投入问题。政府需要解决一系列的问题：调整各级政府的事权、支出权和收入权的关系，加强其对应性；需要消除区域性教育经费投入不均衡分布状况；继续完善以县为主的农村义务教育投入管理体制；加大对农村义务教育投入，特别是加大对贫困地区义务教育的政策性投入；调整和完善财政投入方式;增强义务教育资金的使用效益；加强教育负债管理。

三、现有农村教育投融资问题研究中的不足

现有农村教育投融资研究主要存在着如下不足之处：

- 没能系统地分析中国农村教育投融资体制变迁的历史过程，并从制度变迁中分析现行中国农村教育投融资体制的问题。

- 虽然也不乏关于农村教育问题的案例研究成果，也涉及到农村教育经费问题的讨论，但这些案例分析没能根据各地经济发展状况、系统性地从理论角度深入分析农村教育投资不足的根本原因何在。

- 虽然认识到教育是一种准公共物品，但是没有从竞争理论角度出发进一步探讨农村教育民间投资的效应及其对政府教育供给的影响。

- 虽然看到了财税体制改革对农村教育的影响，但是没有提出一套满足农村教育投资需求的保障机制。

- 没有提出一套具有可操作性的中国农村教育投融资体制改革的整体思路。

此外，贫困地区农村教育，不但投" 资严重不足，而且存在效应流失问题。这说明需要对教育体制本身之外的相关问题也做补充性研究。现行教育投资体制下，贫困地区地方财政薄弱，教育发展严重缺乏经费保障的同时，还因高考不断向发达地区输送人才而形成地方教育财政流失（张学敏，2001）。这对于贫困地区来说，是一种负外部效应。这种负外部效应的矫正属于上级政府的事权范围，说明中央政府、省政府在农村教育投入方面需要担负起其应有职责。另外，一种分散化、多中心的经济布局可以缓解人才外流，甚至吸引外来人才。因此，在分析研究农村教育投入体制本身之外，还要补充性地研究财政转移支付制度、区域政策、产业政策、政府体制改革、财政体制改革等相关领域。

四、需要进一步探讨的问题

对于中国农村教育投融资问题的研究，需要在系统深入调研的基础上，立足于实证分析，利用公共选择和公共投资理论、公共经济学、制度经济学、演化经济学等，在系统分析中国农村教育投融资体制的变迁、目前存在的主要问题及其原因的基础上，提出完善中国农村教育投融资体制的总体思路，为中国政府进一步完善中国农村教育投融资体制提供决策参考。

研究需要探讨的主要内容包括：

1.农村教育投融资体制变迁的制度逻辑及现行农村教育投融资体制存在的问题；

2.农村教育投资不足的根本原因；

3.税费改革对农村教育投资的影响及其影响程度；

4.政府和市场在农村教育投资中作用的界定。特别是为减轻县级财政面临的压力，确保农村教育健康发展，怎样建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村教育投入的新机制？

5.政府系统内部各级政府之间的事权、财权（支出与收入权、立法权）和责任的再划分； 7.如何进一步调整农村教育投资体制，以解决日益严重的地区差距和城乡差距?

8.如何合理有效地调整农村教育经费在农村教育内部各层次的分配比例，以最大程度地避免教育浪费?

9.有偿教育制度下，农村贫困地区教育投资支持体系的建设问题； 11.教育竞争对农村教育投资的影响；

12.中国农村教育投融资机制改革的对策建议；

13.对农村教育体制改革本身之外的相关政策机制（财政转移支付、区域政策、产业政策等）的效应和改进可能性的研究。

五、解决农村教育融资问题的基本逻辑思路

本文并不能回答上述所应探讨的所有问题，只能就解决全国基础教育、尤其是农村基础教育融资问题提出基本的逻辑思路。这一思路植根于我们对中国农村义务教育问题的理论分析和经验分析。

第一，应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。既然是基础教育属于义务教育，其最终资金来源应该是政府征取的正式税费。这些税费应该足以提供一种平均水平的教育产品。我国的法律没有规定应在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育，或者最低质量标准的义务性基础教育。鉴于各地区办学条件差距较大，应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。为实现最低质量标准的义务性基础教育，需要推行义务性基础教育的标准化，在教材安排、实验设施配置、师资资源配置等方面统一标准。这将允许辖区之间在办学方面展开一种绩效竞争。

一般来说，可以推定一个地区办学条件与该地区的经济发展水平呈正相关关系：一个地区经济越发达，办学条件越好。实际上，如果规定在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育，将在许多方面起到非常积极的作用：首先，这将有助于实现缩小中国城乡差距和地区差距的目标，没有这一条，这一目标将永远是空中楼阁；其次，这将迫使各级政府之间建立有效的转移支付制度，保证实现在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育。德国在其基本法里规定在全国范围内实现同等的生活条件，这也意味着规定在其全国范围内实现水基本相同的基础教育。但是，这一规定会带来一些不利后果：辖区之间在教育服务提供和生产的制度竞争和财政竞争被排除。而这些竞争本来是可以带来效率的。哈耶克认为，竞争是一种发现过程。在此，制度竞争和财政竞争是发现更好的教育服务制度的过程。

第二，按照在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育之要求，组织财政资金来源。从公共经济学角度看，从农民直接收取的税费和来自其他来源的财政收入，最终都来自于人民。农民的负担存在一个上限。可以从经验角度计算各地农民的负担上限。另外要计算各地教育服务供给的成本差别和学生人均教育支出需要（赵志耘的观点）。在此基础上，可以计算来自农民的直接教育税费收入和需要上级政府补充的教育经费。后者则是需要强制要求县以上政府提供的教育经费，即专项转移支付。这意味着县以上政府之间必须有明确的事权和财权安排来满足这一要求。

第三，最低水平的、平均化的教育服务可由公共部门提供（即出资），超出平均水平的教育产品既允许由公立学校提供、也允许由私立学校提供，而且两者均可既允许由公立学校生产、也允许由私立学校生产。根据提供最低质量标准的义务性基础教育的要求而提供的教育服务，实际上是一种最低标准的平均化的教育产品。由于社会中个人的偏好实际上五花八门，许多中等收入阶层或者高收入阶层的家庭需要更好水平的教育服务。即便低收入家庭，部分也不满足于自己的儿女接受平均水平的教育服务，而愿意在其力所能及的范围内支付一些额外的教育服务。这要求应该允许政府之外的其他主体提供和生产额外的教育服务，以满足个别化的个人教育需求。

第四，生产单位的选择最好通过引入竞争机制来进行，竞争可以带来效率。比如通过引入私立学校，可以引入私立学校和公立学校之间的竞争：如果其基础教育产品的提供符合最低标准，政府仍然可以提供相应的补偿资金。不仅可以引入私立学校和公立学校之间的竞争，还可以引入公立学校之间的竞争。在引入竞争方面，一个非常有意义的设想就是上述弗里德曼的教育券(Voucher)制度。据此，每一位学龄儿童都获得一定额度的教育券，可以选择任何一所公立或者私立中小学就学，学校收取教育券之后可以到政府教育管理部门或者财政部门换取经费。由此，学校之间为了生存必须展开绩效竞争。引入教育券的好处是学校可以根据一些需求者的偏好，根据额外收费原则提供进一步的教育服务。

第五，解决旧有的农村教育负债问题，完善农村义务教育投入机制和教育管理体制。从某种程度上讲，为了解决农村教师工资拖欠问题，2001年6月，国务院明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，教师工资由县级政府负责统一发放。这一办法，逐渐在全国各地实施，但是，农村教师工资拖欠问题仍然较严重。为此，可以借鉴国外经验，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入地（市）、省预算，或各级预算共同分担，由县统管。

从公共选择理论和契约经济学理论分析，我国各级地方政府及其官员主要是向各自的上级政府或者上级官员负责，而不是对本辖区公民负责。这意味着上级政府对下级政府的任何过失都应承担连带责任。对于乡镇财政现有教育债务的处理，应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事，乡镇政府应承担主要责任、乡镇官员应" 承担主要个人责任（没有遵守预算法，根据该法，地方政府必须量入为出，实现预算预算或者预算盈余，且不论这一规定是否合理）、上级政府也应对教育欠债承担连带责任、乡镇内公民作为受益者也应承担责任。如果乡镇内公民由于经济条件所限而债务责任过重，超过了承受能力，说明上级政府应该提供转移支付。

我国许多省在农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资被取消，县乡财政收入减少，为了保证县乡对义务教育的投入，中央应确定一定比例的税收搞转移支付，专门用于农村义务教育。在此基础上，省、市、县政府应将中小学校舍的建设与维修纳入各级政府基建计划，设立学校基建专款，从而形成一种有效的保障机制。

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注释:

[1] 从这个意义上说，对政府官员的自利假设是必要的。有自利的政府官员组成的政府不一定能够代表社会。正因如此，政府需求与社会需求是有偏差的。社会作为个人的集合体，有着某种“公益”要求。法律代表人民的意志要求政府实现此项“公益”要求。如果政府能够满足此项要求，既可提高其合法性，又能促成政府组成成员的自利。

[2] 阿马蒂亚·森（2002）认为，一些国家发生饥荒，不是因为没有粮食供给，而是粮食分配问题。联系到教育产品供给问题，这是同样的道理。