法治视野中的村委会和党支部

一是村委会和党支部的“两委”权力之争，二是村民“自治”和乡镇政府“指导”的关系问题。这两大基本矛盾在一定意义上体现着市场经济所要求的宪政体制与“专政”政治体制的冲突，也是解决“三农”问题的症结之一。

本文立足于农村基层民主发展的现状、从法治角度分析“两委”冲突的根源及处理方式，试图为依法治村提供一点参考性意见。

很多干部群众认为：共产党打天下，所以天下就是共产党的，党的各级组织理所当然地掌握权力。

由此衍生的一种理念是：党不是为自己而是为人民打天下，权力属于人民，但党代表人民根本利益，所以替人民行使权力，委派各级官吏。向党要权或主张权力就是违背人民根本利益和意志。沿着这条思想脉络，形成了社会主义计划经济和人民民主专政体制。

在此体制下，中国的民主宪政思想历经“西风东渐”的百年风雨也在不断发展，并与传统的“民本”思想结合，在理论和实践中逐步得到完善。特别是随着经济体制改革的步伐加快，我国已经形成比较完善的市场经济体制框架。市场经济是法治经济，它必然对基于计划经济体制形成的政治体制提出变革的要求，法律面前人人平等；没有不承担义务的权利，没有不享受权利的义务；中华人民共和国的一切权力属于人民，未经人民通过法定的形式授予，任何个人和组织的权力都必须归还给人民；未经人民通过法定的形式认可，对公民宪法权利的限制和剥夺的有关法规政策都必须废除；人民把自己管理国家公共事物的权力授予行政机关去行使，授予多少、怎样行使、行使不好怎样惩罚，都由法律来确定；任何组织和个人必须在法律规定的范围内活动，反之，未经人民通过合法形式授予，任何组织和个人得到的公共权力都属违法，行使违法权力必得受到法律制裁和全社会的抵制。

沿着这条思想脉络，便有了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治组织——村民委员会，很多人将它称为中国民主宪政的基础和开头，它走过的每一步都引起了国人的普遍关注。

村委会是村民自治组织，乡镇政府只能指导而不能领导它，村委会干部对选民负责而不对政府负责。

由于党政机构仍然沿袭“党管干部”为准则的自上而下的任命制，乡镇政府是最低一级行政机构。两种体制在此发生断裂，乡镇干部不能任免村委会干部，便往往通过党支部来掌控局面。党的组织原则是下级服从上级，乡镇党委可以任免和委派村支书，自然希望让村支书成为村里的“一把手”，党支部领导村委会，乡镇对村的“指导关系”通过党的一元化组织系统重新变成“领导关系”。

市场经济必然对法治化即政治民主化提出更高的要求，市场经济不断发展，政治体制改革却迟迟不动，尤其是自上而下的干部任命制度在市场交易相对发达的今天，使权力寻租愈演愈烈。许多官员认为自己得到“稳定一方、造福一方”的任命后，自己管辖的这一方土地上所有的人财物都成了自己经营官场的资源，所谓“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣”。领导选择好的企业、部门设点，自己出国、送礼、吃喝玩乐的费用由自己分管的点来解决。随着经济改革的深入，城市国企大面积亏损、乡镇企业生计艰难，官员可利用的经济资源逐步由城镇转向土地和农村。

近几年农民收入下降，加上1994年分税制带来乡镇财政状况的恶化，乡镇干部要完成财税任务有很大压力，乡镇干部要适应官场经营规则，除乡镇财政这一块公开收入，还要有自己经营官场的这一块灰色收入，过年过节、迎来送往，随时应付上边头头脑脑家的婚丧嫁娶，而自己的“资源”主要靠农村。上边决定他的升迁荣辱，村里要搞村民自治，在夹缝中的乡镇领导就得加大对村支书的支持力度，通过他来领导村委会，想方设法控制村庄。

乡镇党政机关、村党支部和村委会这三种农村政治力量，前两种有着“一元化体制”的血脉关系，在一般情况下，村委会要依法挣得其独立地位，将面对其余两大政治力量的挤压。

到目前为止，没有人敢明目张胆地反对村民自治、村民选举，但许多乡镇干部夸大村民选举中“贿选”、“家族势力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，说农民素质太差、缺乏参政能力等等，为乡镇干部的干预和“操纵”寻找借口。[1]

在村委会选举过程中和选举后对权力的分配上，“两委”之争表现出不同的方式。

由村支书和乡镇干部组成的换届选举工作领导小组或选举委员会，为使自己的意中人当选，对村委会选举一般采用以下操控方式。 笔者在河南省遂平县石寨铺乡大金庄村调查时，发现该村换届选举发生的情况与以上分析基本吻合。

1991年" 大金庄村有过一次村委会选举，此后十多年一直由乡里任命。村民多次上访反映村干部吃喝贪占、村务不公开、农民负担重等问题，要求改选村班子，但都不了了之。

1998年，村民反映村干部经济问题。乡纪委调查发现，该村公路集资款被用作吃喝招待费，村干部四年吃掉11.7万元，对一个贫穷地区的纯农业村来说确属“非生产性开支过大”。乡纪委要求村两委认认真真落实村务“十公开”。

1998年新的《村民委员会组织法》颁布，大金庄村委也到换届之时，村民急切希望自己投票选举新的领导班子。

村民代表李来成1986年高中毕业后经常在外面打工，因群众多次上访找他写材料，李来成开始关心村里事务，并自学法律知识。1998年底，乡纪委查证落实了村干部大吃大喝等经济问题，但上边迟迟未组织换届选举。李来成自备手提喇叭，在本行政村7个村民组宣传《村民委员会组织法》和国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，对村民关心的村务公开、村民自治、合理负担等具体问题逐条讲解，受到村民的欢迎。李来成宣传得正起劲，派出所所长带人气势汹汹找上门来。询问半天，拿不准李来成行为的违法性，临走，所长铁青着脸挥挥手说：“不管怎样，你别在街上吆喝了！”

李家是小门小户，李来成爷爷原是给大金庄地主扛活的外地人，解放后在本村落户，生下两个儿子，到李来成父辈只有两户。派出所长来者不善，家里人劝他：“不要再宣传法律了，咱有理也惹不起官府。”

1999年初，乡干部未开村民大会、未公布选民名单、未公布选举日期，却在一天晚上找村民填起选票来。村民问填的啥选票，乡干部说今晚搞换届选举，选村委会。群众质问道：“我们早就等着选干部，但你们白天不选晚上选，这是哪里规定的？你把选举法拿出来！”乡干部说：“法律规定有，我忘带了。”当夜，村民把搞选举的乡干部轰到村干部家，选举未搞成。乡里又任命了村委会。

这年春节刚过，李来成去乡里问选举的事。大礼堂正在开换届后的村委班子会。他坐在礼堂后排想看个究竟，一位副乡长对他说：这是支书、村长会，你不能听。李来成出来，派出所的人已接到通知，在门口把他带走了。当天中午他被放出来，会已开完。

此后，村干部的经济问题又引起村民上访。《大河报》对大金庄村干部开白条顶提留的事进行曝光，同时发表评论《“馋嘴”干部伤民心》。文章说：“这些‘馋嘴干部’的行为性质恶劣，影响极坏。岂不知，吞吃提留款，就是挥霍农民血汗钱，就是严重破坏干群关系，就是破坏国家农村政策的正确贯彻实施。”3月7日文章发表当天，市、县有关部门就组成调查组开始对大金庄问题进行调查，并对村支书等三名村干部做出处理决定。

然而，4月28日乡人大代表选举时，村支书等三个村干部又被指定为人大代表候选人，选民要求推荐候选人、增加候选人名额，遭到拒绝。双方争执时，村民发现警车已开来停在村口。

经选民推荐表决，李来成、阎明德两名村民成为此次选举的监票人，在选举中与乡干部发生过激烈争执，见自己意见不被采纳，二人未坚持，当日，新代表如期选出。

村民们表示选乡人大代表的事就算了，马上要换届选村委会，这次要把原村委一班人选下台。5月8日晚上，最有可能当选新村委成员的李来成和阎明德被刑警拘捕，李来成入狱，阎明德逃走，阎妻被抓。

举报违法选举的监票人被刑拘的罪名是在选举乡人大代表时“破坏选举”。

李来成被抓后，其家人四处活动喊冤。有人对他们说：村里要换届选举，现在不能放人。原定24日大金庄村选举，有关部门说25日可以对李来成取保候审。

5月24日，大金庄村换届选举，结果正被关押的李来成得票最多。

25日李来成家人为其办完取保候审手续，突然被告知：我们刚接到一个电话，今天不能放人。

在这两天里，各方紧急行动起来。有人大摆宴席请客拉选票；大金庄在外当干部的人突然回村联络本家族成员及邻居朋友；村民平时惧怕的黑社会性质的人物纷纷光临本村。

有人传言：李来成要办取保，他家里人已给上边写了保证，人放出来不当村干部。他得一千票也没用，选他也白选。

5月26日，再次选举，李来成的得票数降为第二。当天下午6点，“破坏选举”的犯罪嫌疑人李来成被释放回家。他最终也未当上村委会成员。

豫西山区某矿区村原村委主任刘xx向新闻媒体反映，因为他拒绝给镇领导“上菜（行贿）”，镇里表示要换人，一位户口转到县城多年的煤矿主被选中。为了使他顺利当选，在换届选举前，镇里指使派出所抓捕原村委主任刘xx，罪名是刘指使本村治安队员行凶打人。刘逃到省城告状。趁其不在村里，镇干部立即组织选举，将刘xx“拿下”。

由于村委会和党支部的权限未做明确划分，有些新村委上台后与党支部产生矛盾，同时与乡镇党委政府的关系紧张，就出现了以下情况。

1、某些地方片面强调村支书的“一把手”地位，由其包揽村里大小事物，村委会靠边站，即拿不到公章和账本，又没有发言权，成了党支部的“小伙计”。

2、“村财乡管”。村财务是村民自治的关键问题，但有些地方把村财务收到乡镇统管，村里开支由村支书签字到乡里报销，美其名曰“防止村干部腐败”。河南、内蒙古、云南等地曾提倡这种制度。昆明市嵩明县取销村委会银行账户和会计，在乡经管站设立“村财乡代管业务办公室”，统管全乡村委会银行账户和集体资金，办理收款支出等核算业务。乡纪委、财政所对每个村的会计账和集体资产清查后，全部移交到乡里。

内蒙古奈曼旗实行村财乡管，由乡里统一聘任村会计，“花钱由村里报、政府批，花后由村民审”。

“村财乡管”会使村干部大吃大喝的行为受到制约，但会产生另外的问题，上边的钳制多了，村民自治中的“民主管理”必然要打折扣。另外，乡镇为完成上边定的任务指标，如报刊摊派、正规化建设等等，可直接从村财务划拨，减少了村民监督的力度。

3、近几年，各地出现了对村委会成员“诫勉”、“劝其辞职”、“调整分工”和“免职”等现象，用行政手段打压村委会。

内蒙古奈曼旗规定：对不服党委政府领导、不认真落实上级方针政策、两委班子不团结等村干部，可进行诫勉。他们对36名村委会主任进行了诫勉，时间为3个月，等于停职学习。

山东省桓台县规定，对村干部诫勉后仍达不到要求的，劝其辞职或组织罢免。有两名村主任主动辞职。

2001年3月，山东栖霞市57名村委干部集体要求辞职，原因是新村委上任一年多，拿不到村委会公章和财务账本，村支书一人说了算，加上乡镇领导打压村委会成员，所以他们被迫辞职。 值得一提的是，潜江市1999年4月被民政部表彰为全国" 村民自治模范市，同年又被表彰为省村民自治模范市。

还有一些地方以“调整两委成员分工”为名，将民选村委会主任进行撤换。

在许多地区，处于党支部和乡镇党委两大势力夹缝中的村委会难以行使法律赋予的权力，没有“落实政策”，极大挫伤了村民对法制和“村民自治”的信心。某些地区村民参选率下降，农民卖选票的案例不断在媒体暴光。 法律：对村委会的职权规定得越来越明确

政策：对党支部的地位有不断加强的趋势

党支部是“人民民主专政”和“一元化”政体根系的末端，村委会则是民主宪政体制的基础和开头，前者更多地体现“下级服从上级”的政策，后者更多地强调“主权在民”、权利和义务对等的法治内容。由于村民自治的本质是还权于民，村级体制由原来的一元化变为党支部、村委会和民间团体共存的多元化格局。农村党支部与各级党委的“领导方式”有着以下显着区别——首先，各级党委是本区域社会公共事物的决策者，而党支部没有决策权，村政是民主决策。

其次，各级党委在本区域内是绝对权威，体现党管干部的原则，各种政治和社会团体的领导人由党委提名或任命，对党委负责，他们的各种活动要体现党委意志。而党支部不能任命村委会成员，村委会由村民选举产生，对选民负责，其行为要体现村民的意志。

再者，各级党委不经任何形式的授权，领导并代表人民行使权力，管理各种社会事物。而党支部要通过一定的形式如村民大会和村民代表会议来管理，因为法律规定村里事物由村民“民主管理”。

经过十几年的村民自治实践，在“两委”权力和责任划分上，法律规定越来越明确。 2001年7月22日，国务院办公厅转发了民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见》。《意见》规定：“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。”“换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。”

这个规定实际上明确了村委会公章由村委会掌管，重要事项使用公章时需由村委会主任签字。村支书基本没有染指该印章的机会。

2003年1月16日，民政部向全国印发《全国村民委员会选举情况分析会纪要》，在“对换届选举工作中一些具体问题的处理意见”第（六）项中规定：新村委会产生后，原村委班子要在10日内把公章、财务账目、办公设施等向新村委会交接清楚，逾期不交接的，由乡镇政府督促办理交接，村委会也可依法向司法机关提出诉讼。

这进一步明确了公章、财务账目应由村委会掌管，而不应由党支部来控制。 村委会职责越来越明确，党支部和村支书“还政于民还权于民”是村民自治的必然要求。

但从实践来看，农村党支部的地位和作用随着村民自治的深入发展表现出以下几个特征:

1、“还政于民”“还权于民”，党支部的“执政”“掌权”性质逐渐淡化。

首先，由过去的“一把手”支书说了算、过多地强调“集中”，变为由“村民群众依法办理自己的事情”，强调“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。

党支部逐渐退出“村政”中心，但党员个人和党支部作为农村唯一的政治组织，在“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的过程中应积极领导村民，推进村民自治工作。具体地说，（一）在村委会选举中，推举作风正派、能力强的村民（包括党员）作候选人，依法抵制邪恶势力，维护选举秩序。换届选举结束后，督促原村委班子及时向新村委移交公章、帐目、办公设施。（二）在民主决策环节党支部发挥重要作用。农村税制改革后，除农业税（特产税）和7%附加，其它各种收费被取消，村内集体生产、公益事业所需资金，用“一事一议”的方式由村民大会决定。“一事一议”是民主决策的主要表现形式，党员个人和党支部应做好群众工作，一方面充分考虑群众承受力，经济上量力而行，又要支持村委会搞好农村公益事业。（三）联系协调村民大会、村民代表会议、“两委”连席会议、党员议事会、村民理财小组等各机构工作，监督村委会执行村务公开和财务公开制度。（四）在村委会成员违反村民自治的法规政策、侵犯集体和村民个人权利，而监督无效的情况下，党支部要理直气壮地组织村民启动罢免程序，罢免村委会个别或全体成员，另行选举村委会成员。

2、农民最迫切的诉求有两个，一是民主法治，二是劳动致富。民主法治的诉求主要通过村民自治、由村委会来体现，而致富的诉求则体现在党支部身上。许多地区提出“支部书记选能人，村委主任选好人”，就表达了农民两大诉求和对两委分工的意愿。有句农谚说得好“富不富看支部”，各级党委都在抓经济建设，党支部承担了发展农村经济的职责。

目前我国广大农村尚未建立为农民提供产前、产中、产后服务的各种农村协作组织，种植、养殖方面的专业和技术协会刚开始萌芽。党支部“还政于民”后，应积极催生和带头组建民间协作组织，同时帮助农民解决一家一户办不好、解决不了的问题，运用科技、信息、典型示范等手段引导农民致富。 3、依法代表村民利益，在村民自治中发挥模范带头作用。

党支部“还政于民”，不等于不能再代表村民行使任何职权，而是要合法“代表”。代表权不是天生的，权力来源要合法。党支部还政于民后的“代表权”可以通过村民选举取得，也可以由村民大会和村民代表会议授予。党支部要带领群众致富，随着经济活动的增加，各种农村协作组织业务来往的增加，要确定各种权利义务关系，纠纷也会越来越多，依法得到并行使权力是任何个人和组织都必须面对的问题。

在此形势下，村民自治的理念在不断深化。浙江省瑞安市2002年5月推出了《村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制》。目前有些村干部严重损害村民利益、造成集体经济损失，但又未触犯刑律，很难追究其法律责任。几年前，该市发生村民状告村委会违法担保造成集体财产重大损失的案件，但法院不受理，理由是村民状告村委会无法律依据。群众不能依法解决，便一直上访。现在出台的这项制度规定：新当选的村委会成员上任前，必须与村民签定协议，针对村集体建设项目的确定及工程发包，土地规划和宅基地的分配、使用，征地补偿费使用方案，集体收入的管理与支出等11个方面的问题，因村委会成员的过错给集体造成不应有的损失，由本人承担民事赔偿责任。根据权利和义务对等原则，村委会成员享受权利的同时，也要承担相应的责任，成为“契约政府”。这种契约一旦" 成立，就有法律效力，一旦违约，可到法院起诉，追究违约方的法律责任。值得一提的是，市里统一规定，村支书代表村民一方，与村委会成员签字。

以村民自治为起点，民主实践正向其它领域扩展。

1、直选乡镇长。1999年1月1日，四川遂宁市步云乡第一个直选乡长谭晓秋宣誓就职，在中国激起强烈反响。反对者提出，这与中国现行政策法律相冲突：政策上党管干部，乡长人选应由组织部确定，岂能由选民投票决定；《宪法》第101条第一款规定，正副乡镇长由乡镇人大选举和罢免。 2、城市居委会和工会直选。1982年《宪法》第111条规定，城市居委会和村委会属基层群众性自治组织，居委会主任和委员由居民选举产生。1989年12月26日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织法》，1990年1月1日起实施。但由于城市居民大多依附于单位，对居委会的参与热情不高。目前社区建设使情况有了改变。另外，有些地方工会组织也出现了直选和自治的倾向，尤其是私企、外企中的大型企业，职工自发形成了自己的维权组织，虽未成气候，也未见媒体公开报道，但我们在调查时发现，已有非官办工会组织活动的迹象。

3、党内民主从直选村支书开始，有可能缓慢发展起来。直选村委主任、直选乡镇长，他们得到选民授权，在法律上处于无可争辩的地位，在政治体制改革中党的系统会寻求与法治接轨，如“两票制”选举村支书等等。

民主宪政的发展必然对现存体制和即得利益群体有所冲击，反面力量会加强反扑，进而产生不利影响。具体到村民自治这个环节，有些地区村委会换届选举的参选率下降，村务公开流于形式，乡村干部“利益共同体”在强化，有的村干部化公为私，以钱开路买通官员，形成对村政的垄断，甚至动用黑白两道势力压制村民。[11]种种不利因素会使本已艰难的村民自治道路充满坎坷，然而，任何力量都不可能挡住村民自治和中国走向宪政的步伐。