当代中国农村阶层分化与法律调整的初步研究

" A Preliminary Study on Social Stratification and Legal Regulation in ContemporaryChinese Country

「内容提要」中国改革开放已经使得中国农村从一个“去阶层化”的社会变成一个社会群体资源分配和享受出现差异的社会，农民不再是一个意义和内涵单一的身份指称。以职业分类为基础，根据经济资源、组织资源和社会资源等不同资源的占有标准，可以将农民分为农业劳动者阶层、农民工阶层、个体劳动者、个体工商户阶层、私营企业主、乡镇企业管理者阶层、乡村管理者阶层、农村知识分子阶层。这种分化并不单纯是农民所从事的职业的变化，也意味着各阶层占有的各种资源发生变化，并因此影响到各阶层之间及与其它群体和社会的关系。作为社会控制的法律，一直试图发挥对于农村阶层分化中的各种问题的重要作用；而作为法律调整对象的农村社会阶层分化，也在推动着或者作用于法律的发展，不管这种互动的关系是体现为消极的还是积极的。

具体地对农村阶层分化与法律调整进行分析可以看出，在现有的法律调整之下，农业劳动者阶层除了改革初期获利较多外，几乎成为农村社会最为弱小的群体。农民工阶层虽然转换了其职业，但是其阶层地位并没有大的改变，而且也很难转换农民身份，仍处于社会的底层。个体工商户、个体劳动者阶层虽然人数众多，并且成为农民改变经济地位的较为便捷的途径，但是法律的扶持力度还不够。乡镇企业管理者、私营企业主阶层则是改革获益最多的阶层，而且处于农村社会的中、上层。乡村管理者阶层仍然占有最多的政治资源，但其权威地位开始受到挑战。农村知识分子阶层则因为其占有的文化资源与经济资源社会资源等极不相称，因而也成为农村受剥夺感较为严重的阶层。

可见，对于当代中国农村阶层分化的法律调整，较为偏重发展经济，而对较忽视农村政治和社会改革。这种法律调整的方向及其现实的执行进而导致或者间接影响了农村社会发生巨大的变化，使之形成占有经济、政治或文化资源量各不同的几个阶层，他们有的占据农村社会的上层，属于强势群体，有的则在下层挣扎，呈现为弱者的姿态。

从法律本身来说，造成这种结果的因素有：第一，法律价值目标上的偏差。即由于法律在一段时间以来过于重视效率，忽视公平，注重短期效应，忽视可持续发展，因此对一些群体在社会变革中的地位和作用的认识发生了偏差，并进而导致其在阶层分化中的不利地位和利益受损。第二，立法技术上的不足。法律在立法技术上具有突出的模糊化与非形式化、弥散性等特征，这虽然以较小的立法成本尽快制定出社会所需的法律，但也带来了很多的隐患，以至于法律所设定的目的和规范不能得到完全的贯彻，并直接妨碍了各阶层合法利益的保护。

第三，法律救济的障碍。有些阶层不仅成为社会生活中的弱势群体，而且也是法律资源占有和运用的弱势群体。这可以通过对于农民的法律意识问题以及向农民提供法律服务的机构人员的分析看出。

从更大的社会背景下进行分析，国家、地方和农民之间的关系是较有解释力的视角。从国家来说，法律首先被作为一种治理社会的工具，因而国家如何认识农村不同阶层，相应地就体现为法律的不同对待。而且由于改革的试验性质，又使得相关的法律就体现为“政策化”

因而削弱了法律调整的力度。从地方来说，首先由于国家对地方制度创新的依赖，因而法律在制定时不得不赋予地方强大的规范操作的灵活性，其次由于法律的主要执行者是地方政府，而法律又赋予了地方以极大的灵活性，因而国家不能控制地方在执行时的保留和扭曲。从农民来说，最重要的问题在于其自身的利益是否能最切实地反映到法律以及他们是否能够有效地影响到法律的运作。但实际情况是差强人意的。首先，农民在立法机构构成中的比例很低。

其次，农民也很难有效地运用或者影响法律的运作来达到保护其合法权益的目的。

「Abstract」Chinese reform and open changes her country from a society of non-stratificationto one with different resources distribution and occupancy.Countryman is no longeran identity with single meaning.Base on occupation and occupancy of the economic，organizational and social resources，countryman can be divided to agriculturallaborer class ，peasant worker class，individual laborer class，individual businessclass ，private enterprise governor class ，rural governor class，and rural intellectclass.The differentiation is not only at occupation，but also in possessive resourceswhich then affects class relation.Law system all along attempts to adjust ruralclass stratification；and the latter also act to law development.Concretely analyzingrural class stratification and legal regulation ，we can make out that under currentlegal regulation，agricultural laborer class almost becomes puniest body in ruralsociety except that in the early days of reform.Peasant worker class hasn‘t changeclass status much and has difficult in transferring their peasant identity and isin social bottom despite changing occupation.Individual business class and individuallaborer class haven ’t gained support enough from the legal system although theirnumber is very big and their occupations have been good for changing peasant economystatus.Rural enterprises governor class and private enterprises owner class gainthe most benefit and stay in the super and middle stratum.Rural governor classstill possesses the most politic resources but the authority begins to be challenged.Rural intellect class has a high depriving feeling because what the status doesn‘t suit to occupancy of cultural ，economic and social resources.It is obviousthat Legal regulation of rural class stratification at present lays particular stresson economy development and ignores rural political and social reform.This legalregulation aspect and practical execution leads to or affects to make rural socialform several class possessed different economic ，politic and cultural resourceswhich some stay in super class in rural society and is superior body but some strugglein the bottom status and is inferior position.Law itself has some reason to workthis result.The first is the warp of legal value.Just because law attaches importanceto efficiency and ignores equity，pays attention to current effect and neglectscontinual development ，law hasn’t properly understand the status and functionof some class and then causes their unfavorable status and damages their interest.The second is the shortage of lawmaking technology：faintness ，non-formalizationand dispersion.So law can be make out with less cost but it bring much hidden troublewhich baffle the aim and rule of law to carry out and disturb the protection toall class ‘s legal interest.And the third is the obstacle of the legal relief.Some class lay inferior position not only in society b" ut also in occupancy and exertionof legal resources.And this can be understood through analyzing countryman lawconsciousness and the institution and personnel providing legal service to countryman.On the society background ，the relation among nation ，location and countrymanalso is an important angle of view.Nation first looks on law as a tool ruling societyso how it understands different rural class determines how it deals with them atlaw.And because reform at first is a trial ，correlative law embodies policy andweakens the power of legal regulation.Location is endowed with much manipulativeagility of law because nation relies on its innovation and it is law executant sonation can’t control its executive reservation and contortion.Countryman can‘t satisfactorily reflect their interest and affect law execution because their proportionin legislative is very low and they have much difficulty in handling or affectinglaw execution to protect their legality rights and interests.

曾经有学者研究指出，中国改革开放前的社会是一个“去阶层化”的社会，同样，农村社会在经济上也基本上不存在分层，因为当时的农村基本上处于普遍贫困状态。即使是身份上的等级差别，在资源非常有限的农村社会，引起的资源享受差异也非常小。1[1]但是，在今天，农民不再是一个意义和内涵单一的指称，在户籍登记上标注为“农民”的群体内部已经分化为非常不同的阶层，农村社会不同阶层占用的经济、政治及其他资源量不同，并且这些阶层变动对于社会的意义也已经显现。不仅社会政策的调整，而且理论研究的开展，都开始从不同的角度涉及到这一现象。笔者以为，法律的调整就是立足于利益的调整，而当代中国农村阶层分化就是一个利益分化的过程，因此从法学的视角来关注这一现象实属当然。本文试图通过对当代中国农村阶层分化与相关法律变迁的简况介绍突出这一论题的内在关联性，并就阶层分化的具体情况分析法律的作用与角色，最后在评论和反思中描绘法律在这一过程中的局限与尴尬以提示出路。

一、阶层分化与法律调整的简况

根据现行的户籍制度，中国有九亿人口是农民，但是经过二十多年的改革，其内部已经分化为以职业为基础的六个阶层，2[1]这就是农业劳动者阶层、农民工阶层、个体劳动者、个体工商户阶层、私营企业主、乡镇企业管理者阶层、乡村管理者阶层、农村知识分子阶层。

3[1]这一分化首先是从70年代末家庭联产承包责任制的推行开始。由于农民的生产积极性和劳动生产率的提高，以及农民在时间和劳力上的自由安排，因此除了一部分农民继续通过承包集体耕地从事农业生产以外，剩余的劳动力就向社队工业、建筑业、运输业、商业、饮食服务业等行业转移。这个时期国家逐步肯定了个体经济的地位，并向社队企业（乡镇企业）

进行政策倾斜，因此农民工、个体劳动者、个体工商户、乡镇企业管理者阶层开始增多。而私营企业主则是随着国家在80年代中期对其身份的肯定开始迅速发展的。这期间，由于农民可以在城市获得生存条件及工作机会，也有越来越多的农民特别是青年农民向城市流动寻求发展。这一群体在80年代末形成一个高潮，被称为民工潮。而且这一潮流几乎没有受乡镇企业在90年代中期改制和城市下岗人数增多的影响而仍在继续增多。至于农村管理阶层则随着农村基层组织管理方式的改革有增无减，并因此产生和加剧了干群的紧张关系。相反，为农村提供着精神文化资源、起着智力支持和推动力作用的农村知识分子则增长非常缓慢，甚至有的地方还在逐年减少。

当代农村的阶层分化并不单纯是农民所从事的职业的变化，也意味着各阶层占有的各种资源发生变化，并因此影响到各阶层之间及与其它群体和社会的关系。这首先表现为贫富分化。农业劳动者阶层由于农副产品价格下降、而农民负担开支日重，半数收入处于低增长，而农民工虽然经济状况稍好，但收入不稳定，且多年来几无增长。农村知识分子除发达农村外，待遇也很不理想。个体劳动者、个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、乡村管理者阶层则收入相对较高，他们凭借其经济资源或政治资源生活相对较好。其次是社会公平感和满意度降低。一些制度或者能力之外而造成的人为不公，4[1]不仅使阶层之间产生心理的不满情绪，甚至还转化为行动的对立，因而损害了农村社会的公正和稳定程度。5[1]最后，某些阶层的合法利益没有得到充分的保护。有的阶层由于其占有的经济或者其它资源有限，在社会生活中较难寻求到充分的利益保护机制。例如对于农民工来说，由于其所属的劳动力层次的廉价和易得到，因此其合法的工资和福利待遇要求常常得不到满足，而且对此难以得到价格昂贵的法律救济。

对于农村阶层分化这一社会转型中出现的现象及其带来的各种相应后果，社会学首先将之作为一个重要的研究课题加以对待，其它学科如经济学，在土地制度、产业调整、劳动力等问题上有所涉及，政治学也注意到农村的民主和基层组织形式的变迁和建设，对于法学来说，则主要在涉及到各种具体的法律问题时加以讨论，如农村的土地使用制度，流民犯罪问题等，但是还没有将法律调整作为阶层分化的一个不可回避的制度背景综合而系统地讨论。

其实，作为社会控制的法律，一直试图发挥对于农村阶层分化中的各种问题的重要作用；而作为法律调整对象的农村社会阶层分化，也在推动着或者作用于法律的发展，不管这种互动的关系是体现为消极的还是积极的。从立法上来看，从1979年改革至今，国家和政府颁布了大量相关法律法规，涉及到了政治（如村委会、乡镇政府等基层组织建设的制度）、经济（如财政、税收、工商、土地等制度）、社会（如人口、教育、科技、卫生等制度），但以经济类立法最多，由此逐步确定了各阶层及其职业的规则，规定了各自享受的权利和履行的义务。例如农业劳动者的土地承包经营、生产资料和劳动产品的购销流通、农业资金投入；农民工的流动、待遇及劳动人事制度；个体劳动者、工商户的从业资格和经营活动管理；私营企业、乡镇企业的税收、经营和企业管理；农村基层管理的组织形式，基层民主建设等等。

从执法上来看，相应于这些法律及社会管理的需要，增设了许多机构来进行行政执法活动，规范了农村的土地制度，生产经营承包制，农产品的购销流通，资金的投入使用，个体经济的就业登记、税收，劳动力的转移，乡镇政府的管理等。从司法上来看，成立和发展了乡镇法律服务所、人民调解委员会、公证处、基层法院派出机构，培养了一定数目的司法助理员、人民调解员、乡镇法律服务所从业人员、律师；法院受理了大量案件，调处农林承包、购销、借款合同等经济纠纷，以及土地、山林、水利等各类民事及行政案件，从而发挥了对于农村社会关系的引导和规制作用。

对于这些现象，我们固然可以以社会主义法治建设的蓬勃发展而一言以蔽之，却不能忘记这些法律的发展同时正是对不断变化的社会的回应，是一个法律在调整社会的同时也在调整其自身的过程，而且，这种调整的实现并不是完全理想和充分的。因此，以下第二部分就阶层分化的具体情况，分析其与法律调整的关系及相关问题。

二、对阶层分化与法律调整的具体分析

（一）农业劳动者阶层

农业劳动者靠承包集体耕地，从事养殖业、种植业等取得农业收入为生。这个阶层占农村人口比重最大，也是法" 律对农村社会关系进行调整的重要对象。改革的过程，是其不断突破现有制度框架、争取其利益的过程。二十多年来的法律法规（主要涉及土地制度、承包经营、税负、农业服务体系等等）主要表现为这样的趋势：一是扩大其农业经营权。这主要是通过家庭联产承包责任制的建立、改革农村集体政权和经济组织职能来实现的。6[1]原来的计划经济体制被市场经济运行方式所代替。二是完善农业生产的配套服务。不仅明确了双层经营机制中规定的农村集体经济组织要对农业劳动者提供的各种服务，还改革农产品的营销、流通、科技投入、信贷等相关的部门和运营机制，力求发展农业生产。7[1]三是减少税负。

国家颁行了一系列调整税率、规范农民负担费用交纳的法律法规，意在保障农民收入的稳定增长和农村社会各项公共事业的开展。8[1]四是进行社会保障机制的建构。改革既改变了农业劳动者的生产方式，也影响了生活方式。9[1]对农民的养老保险、医疗保险、最低生活保障制度当然不是针对农业劳动者阶层的，但考虑到这一阶层的基数和其以往的生活方式，此制度建构对其影响就较大。

（二）农民工阶层

由于其劳动力的廉价和易得，企业主或者管理者都不愿意也不觉得有什么必要签订劳动合同。

而从农民工本身来说，他们对劳动合同的约束力也有疑虑。除此之外，农民工的权利义务、福利待遇由于不能适用一般的国企和集体企业工人的有关福利待遇的法律法规，又缺乏相应的其他保障和规定，因此在求职、待遇、人身安全、生活等方面都处于不利的地位。他们工价低、劳保差，一旦失业就等于失去了生活来源。他们只有依靠自己或者其他的社会关系和力量，因而在城市中不仅形成了特有的外来人口聚居区，而且也滋长了贫穷、落后和犯罪。

（三）个体工商户、个体劳动者阶层

即农村拥有专门技术或者经营能力、自有生产资料或资金，从事专业劳动或经营小型的工商服务行业的劳动者和经营者。这一阶层在农村社会一直存在、为社会生活所必须。相对来说，所涉及的法律法规较少，范围也不广，它们主要是：

一、确定其发展规模和方向。改革之前一直不允许大规模存在和发展个体经济，改革的趋势是逐渐允许农民从事个体工商活动，但是其步骤较为缓慢，只是将之作为公有经济的补充，以弥补国营和集体经济之不足。

二、加强管理和引导。法律法规既为个体经济的发展提供了相应的税收等优惠措施，又在其发展的过程中注意防止其经济违法或者犯罪行为。26但是这些法律法规还没有充分注意到个体劳动者、个体工商户的阶层特点。这一阶层所从事的职业和活动要求的成本相对较低，技术含量较大，易于为经济基础较薄弱的农民作为提高其经济收入，向上层流动的谋生方式所接受。但他们要想向更高的层次流动，则需要个人具有较好的经营能力、拥有充分的积累和合适的发展机会。所以，这一阶层在80年代初、中期发展很快，而且往往成为进城农民工首选的就业方式。对这些从业人员提供稳定的制度保障是促使某些阶层向其流动并上升到更高阶层的前提条件。对于个体劳动者、工商户的税收、产品质量监管等工商行政管理需要以此为前提作相应的调整。

（四）乡镇企业管理者、私营企业主阶层27

（五）乡村管理者阶层

乡村两级的农村基层干部，始终是农村政治、经济、社会生活的组织者和管理者，他们负责农村社会的政治安定、经济发展、社会秩序和治安维护。改革的焦点集中在其权力划界、干群关系以及其素质建设等问题上。与之相关的法律法规（主要涉及到地方组织建设、政府机构改革、民主自治、政府权限划分等问题）主要表现为如下特点：

一、承认地方的自主管理权限。由于我国地方行政层次是省、县、乡三级体制，因此乡镇成为基层政权单位，为了使乡镇发挥对农村社会管理、经济和文化建设以及社会主义民主发展的有效作用，法律法规明确了乡镇权力机构的各项职能，使之与农村社会的发展相适应。33[1]

二、加强农村民主自治建设。如果说中国政治运行规则一直是以民主集中制为特征的话，那么在以村民自治为主要表现形式的农村民主建设发展之前，农村社会中更多的是集中，强调下级对上级的服从，更进而强调农民对政府的服从。但是农村改革很快对原有的政治运行规则造成冲击，并直接导致法律法规转而强调建设农村基层的民主治理。34[1]

三、促进机构改革和对基层行政执法行为的监督。由于农村基层组织对于农村社会发展的重要性，因此法律法规对于实践中出现的种种问题进行了规制，一再要求精简机构、加强管理、依法行政、提高其服务效能、缓解干群矛盾和危机。35这些法律法规首先突出了乡村管理者对于农村社会中各项事务所要发挥的重要作用，赋予其相当广泛的权力和管理范围。但由于中国目前仍存在条块分割的局面，因此“其法律赋予的职能就被条条派出或延伸的机构所肢解”。36[1]由此乡镇政府失去了对人、财、物的统一调控权，并进而使其统一指挥失灵，导致乡镇行政能力先天不足。当然，这里并不否认乡镇行政权力对于农村社会的影响，只是强调这种影响还不够积极和主动，进而使乡镇管理者不能发挥其应有的作用。其次，村民自治的兴起实际上是对于改革初期村治秩序瘫痪的纠正，是农民为弥补当时农村基层组织瘫痪、干部流失、村务无人管理的自发尝试。而法律后来对于村民自治的鼓励和扶持则带有民主建设的象征意义。国家的意义赋予和制度推行因而与农村现行秩序运行产生冲突。总的来说，村务公开、民主选举虽然直接构成了对农村基层干部的压力和制约，但要成为行之有效的纯化乡村管理者队伍的手段，还困难重重。最后，法律对农村基层组织的机构改革、人员素质和监督管理要求虽然意图良好，但是几次改革仍然行政人员暴增，绝大多数乡镇严重超编，而且结构庞杂。37[1]而乡村由于其工作环境较为恶劣、待遇不高，更是很难吸引高素质的人才。而为了支撑庞大的干部队伍，在乡镇地方自己解决办公行政和工资待遇费用的情况下，弄虚作假、贪污腐败行为屡禁不止；至于在村一级的干部队伍中，干群关系更容易因为村干部的三重身份——国家政府的法律命令的执行者、农户利益的代言人和自身利益的代表而产生冲突和矛盾。现在看来，由于上述的种种原因，乡村管理者实际上成为农村各种矛盾和不满的焦点，必须有效地解决这个问题。

（六）农村知识分子阶层

农村知识分子阶层包括在农村从事科技、医疗、文化娱乐、教育的各种专业技术人员。

总的来说，尽管改革以来对这些人员所从事的教科文卫事业的重视和投入有所加大，但是其增长速度较慢，各地不同程度存在着农村知识分子流失、文化教育和精神文明建设形式严峻的问题。与之相关的法律法规（主要涉及到农业科技开发、农村医疗事业、农村精神文明建设、农村教育等方面）呈现出如下特点：

一、政策性强调和指导色彩较浓。回顾20多年来的立法，不能说国家不重视农村的教科文卫等各项事业的建设，但是这些立法中明显地体现为对这些事业的政策性强调，实质性的支持较少。38[1]而且甚至是这种强调，在经济建设居于首位发展战略的80年代，也极为微弱。39[1]

二、给予一定的倾斜和扶持。由于农村发展文化科技事业在人力、物力等资源上都较城市缺乏，因此强调法律法规在资金投入、人才培养和机构经营运作等方面要给予倾斜和扶持。40[1]

三、强调政府、地方和民间的多主体经营。由于国家不能完全负担起广大的农村人口和市场对科教文卫事业的需求，国家很早就放开对从事这些事业的机构的经营权，鼓励地方和群众集资办学、办医、成立民间文化社团和科技协作组织。41[1]

四、实行市场经营机制。与上述第三点相关的" 是，当国家放开对于这些机构的控制权时，也意味着这些机构的生存开始更多地要通过市场的竞争来实现。国家不再主要负担这些机构的各种开支，而要求地方负担或者这些机构通过自己的服务来赚取报酬。

42这些法律法规的确立实际上将农村知识分子的处境由国家统管统包变为主要由地方或者社会来支持，并且需要这些人员争取社会的注意，通过体现自己的价值来获得报酬。因为法律法规的政策性强调或者倾斜仅仅是一种软性的意志约束，而要落实为具体的优惠措施和现实的扶持，则往往依靠地方政府的贯彻执行。在一定的财力基础上，地方政府如果重视和切实加大投入，或者鼓励和允许民间投资于这类教科文卫事业，其处境就较好，反之则差。而实际情况是在经济发达尤其是乡镇企业发达的地区，这些公共事业往往由其出资兴办，发展较好。43[1]经济较为落后的地区，往往需要依靠地方政府收取农民各种费用，采用集资方式来进行投入。而且即使是这种方式，也会因为地方挪用或者克扣这些款项，而使得这些农村教科文卫的专业人员处境窘迫。44[1]另外，由于对这些事业的投资与一般的经济建设不同，除了其中的农业科技推广可以很快显现经济效益之外，多属于长期性、见效慢但是影响深远的投资。因此，要求这些人员完全通过市场机制来保证自己的生存和发展，是不现实的。45[1]事实证明，即使是经济效益转化快的农业技术推广工作，能够通过技术承包合同将农业科学技术推广到农业生产中的各个环节并获得理想的经济效益，也不是很多。46[1]由于法律的这种倾向和地方政府的投入和管理乏力，农村科教文卫事业的发展和相关专业人员的待遇及工作情况，都令人堪忧。47[1]这一阶层占有的文化资源与其经济资源、社会资源已经极不对称，并进而成为农村受剥夺感较为严重的阶层。而如果长此以往，不仅会深深影响到农村的经济发展，还会影响到农村社会的稳定和农民的生活。

三、评价与反思

法律的局限

由以上分析可见，对于当代中国农村阶层分化的法律调整，体现为偏重发展经济，而农村政治和社会改革较为薄弱。这种法律调整的方向及其现实的执行进而导致或者间接影响了农村社会发生巨大的变化，使之形成占有经济、政治或文化资源量各不同的几个阶层，他们有的占据农村社会的上层，属于强势群体，有的则在下层挣扎，呈现为弱者的姿态。自然，这种状况是多种因素造成的，法律之外的因素甚至起着相当大的作用，使得意图良好的法律不仅被架空，甚至还能使立法本身都发生偏差。这里先就法律本身的几个问题发表看法。

第一，法律价值目标上的偏差。即由于法律在一段时间以来过于重视效率，忽视公平，注重短期效应，忽视可持续发展，因此对一些群体在社会变革中的地位和作用的认识发生了偏差，并进而导致其在阶层分化中的不利地位和利益受损。

法律对效率的重视突出地体现在对于易于带来经济增长的行业和阶层尽力提供方便和优惠，而对于经济效益较差的则给予的保护有限，甚至对其利益要求不予考虑。我们可以看到，国家为了鼓励和促进乡镇企业的发展，一再地在税收和信贷上给予支持，这还没有算上地方政府在其权限范围甚至超出权限范围对乡镇企业作出的优惠政策，结果乡镇企业管理者在资金来源、利润分配等方面占尽优势，可以得到更好的发展，在农村社会具有较好的地位。这种做法的最极端的后果甚至导致有的乡镇企业长期以贷款来维持生产，造成巨大的亏空。而农业生产者，尽管其从事的最基础的生产，但政府对其扶植远远不够，仅止于放开经营自主权，而对其在其他方面的要求、例如方便可得的贷款等方面却控制较严。贷款者强调农业还贷率低和农业风险大，而不愿给予农业劳动者贷款，往往造成其缺乏生产资本而使其生产能力更为低下。现行法律也不愿放开对农业信贷的管制，以至出现扶贫专家卓有成效的资本运营方式带上“非法集资”的罪名的尴尬局面。48[1]入城农民工的待遇是更为明显的法律公平价值欠缺的表现。由于城乡二元体制的存在，农民身份得到的是更多的限制，城市既无力提供对其的市民待遇，又对其存有妨碍城市建设的先见，因此在就业、待遇等问题上就加以更多的限制，因而使得农民工竞争前提不平等，竞争过程缺乏保障。

法律重视短期效应的突出表现是法律更多将注意力放在经济建设上，而在社会和文化建设上着力较少。农村法制的发展其实更多地体现在经济性立法的增长，对于农村精神文明建设的立法分量极轻。尽管农村的教育、文化、科技等事业的发展对经济的可持续增长起着至关重要的作用，但国家既无力对其进行充分的投资，而将之委于地方和社会的兴办；又不注意通过相应的立法对这些民间行为加以必要的扶持和引导。国家对农村教科文卫事业的忽视在客观上造成了农村一度建立起来的教育、医疗、科技和文化网络的脆化和人才的离散，并将这些事业置于极为不利的境地。而民间和地方的兴办往往具有不稳定性和盲目性，不利于其科学规划和长远发展。这些现象一方面使得农村从事教科文卫事业的专业人员失去了必要的保障而变成弱势群体而削弱其发展动力，另一方面又使其行为失范并直接导致农村社会矛盾和问题的尖锐化。49[1]因为，如果农民不能通过有效的教育改善其生存环境、转换其就业方式，没有充分的科学技术支持其进行生产方式的改造、提高其经济效益，无法得到足够的社会保障，使老有所养病有所医，也缺乏健康向上的文化氛围，开阔其眼界和观念，我们怎么能设想农村社会形成一种人人通过适当的努力就能够争取更好的生活、享受更多的资源的秩序？

第二，立法技术上的不足。与改革的所有步骤和措施都具有的探索性和尝试性相同，对农村的立法体现出了明显的“学习性”和“反思性”。在“立法宜粗不宜细”、“成熟一个、制定一个”等具有强烈的过渡性色彩的立法思想指导下，法律在立法技术上具有突出的模糊化与非形式化、弥散性等特征，这虽然以较小的立法成本尽快制定出社会所需的法律，但也带来了很多的隐患，以至于法律所设定的目的和规范不能得到完全的贯彻，并直接妨碍了各阶层合法利益的保护。

法律的模糊化和非形式化体现在当立法价值目标以一种原则性、抽象性的表述体现出来时，这一法律往往会更具政策性色彩而操作性较弱。在有关的法律法规中，有相当大的部分是以“决定”、“意见”等方式颁行的。而且其行文表述似乎更重动员而非硬性规定。这个特点在第二部分的论述中所引用的大部分法律法规中已经可以充分地表现。因此对其表现在此不予详述。一般来说，如果法律采取这样的方式立法，固然表明了法律的态度，但是也暴露法律对这一问题缺乏有效的调整手段，在立法目的与法律具体实施之间出现了断层。这一问题的危险不仅表现在法律只能将其实施与否寄托于执法者的自觉，而且还使得在一个法律解释不发达的司法体系中法律的救济能力更加被削弱。与农村阶层分化相关的许多法律问题就有这样的特点。国家对地方政府或者农民的行为规范只停留在动员的程度上，这就使得当人们发现现实不符合法律要求时，无法获得方便和有效的救济途径，他们的合法要求或者由此被虚置，或者只能通过非制度化的参与来得到发泄和解决，因此造成了各阶层之间矛盾和冲突。

法律的弥散性体现在法律法规往往将对具体问题的解释和规定委诸地方，这样地方具体到乡镇村对于相关的问题就有较大的解释、规定和处理权力。法律的规定并不是没有任何理由的。因为我国农村改革本来就是在不断突破原有制度的前提下展开的，原有的法律不断地在现实更具有生命力的作法冲击下不断修改和更正，所以法律的稳定性相对较弱" ，法律希望留给地方实践一个较大的活动空间。事实证明，中国的改革往往具有极强的地方主义色彩，如果法律一律划一，将某一地方某一时期行之有效的做法普遍化和固定化，并不一定会带来好的效果。但问题是如何控制和引导地方正确地运用这种法律给予的空间。事实上有些地方政府往往将其私利包装以立法或者执法，结果在实行中造成了经济或者社会的损害。目前在法学和政治学研究中比较关注的村规民约问题也充分地体现了法律的弥散性的危害。虽然现在将村规民约作为一种民间自治的良好的方式而加以推崇，但是已经有学者注意到村规民约所体现的社区利益和国家所推崇的社会秩序之间的差距和矛盾。50[1]正是这种执法和司法权力的泛化使得国家的法律秩序在执行中不可避免地产生变形，基层官员和执法者以及普通农民对法律的理解达不到国家预设的目的。相应地，社会关系的调整也就呈现出那样这样的问题。对于这种结果国家权力显得无可奈何而只能听之任之。

第三是法律救济的障碍。有些阶层不仅成为社会生活中的弱势群体，而且也是法律资源占有和运用的弱势群体。这可以通过对于农民的法律意识问题以及向农民提供法律服务的机构人员的分析看出。

乡村社会提供法律服务的机构和人员是农民得以接近法律的重要途径。总的来说，目前农村相关的法律机构有人民调解委员会、农村治保组织、乡镇法律服务所、基层法院派出机构等。这些机构的数量和从业人员的数目逐年递增。改革开放二十年来，他们为农民提供了大量的法律服务。但是有几个问题困扰着农村法律服务的开展。第一，法律服务者数量和自身素质的限制。在某种意义上，法律是一种昂贵的资源，相对经济不发达的农村社会很难吸引高水平的法官或者律师及其他法律工作者。53[1]相反，这些法律工作者往往是从乡村中招募的，有些不仅法律知识缺乏，而且文化水平也不高。这也影响了法律的救济。54[1]第二是乡村司法体制无法独立。法院与地方政府之间联系密切，受政策的影响也很大。在很多例证中，法律法规的规定在实施中并不是一个单纯的解释和适用法律的问题，而是一个权衡涉案各方人员和利益的综合过程，这种情况尤其明显地体现在有涉及到地方政府利益的案件中。这样，有时候司法公正问题就变成是一个与行政权力之间的较量问题。这使得农民的合法权益保护状态极为不稳定。第三，对法律的成本的顾虑。对于生活贫困的农户来说，即使他们希望得到法律的帮助，也可能因为诉讼中和诉讼本身所可能带来的耗费过高而放弃诉讼。

尽管在官方的统计数据中，有几个指标例如乡镇法律服务所、人民调解委员会的数目及受案情况令人比较可观，但是如果仔细看看对这些工作的官方报告，就可以发现，这些服务体现出对乡镇企业和地方政府的偏爱。实施上，作为民间法律服务机构的乡镇法律服务所的兴起，本来就是服务于乡镇企业发展经济的需要的。第四，不信任法律。由于对法律的失望，他们可能求助更直接、简单而效果明显的方式，如上访、暴力反抗等等。对农民来说，他们只在法律对于他们的目的能够有所助益的情况下才会求助于法律。上访行为的出现往往与农民对政治运作的敏感程度有关，他们意识到，地方官员出于政绩的考虑非常顾虑下情上达，而上访就是一种在实践中“卓有成效”的传达下情的方式，如果上访成功，轻则缓解现实问题，重则使相关的基层组织和官员承担行政责任。暴力反抗则是一种更为直接的方式，有的研究者将之成为农民的道义生存哲学，当农民的负担到达一定程度之后，面对暴力性质的压迫他们也只有采取暴力的反抗。55

法律的尴尬：国家、地方与农民

法律调整在农村似乎比在城市有更大的困难，在法学上，研究者们注意到了这一现象，并试图从法治的本土资源论或者法律在民间社会的治理方式来解释，56[1]在政治学上，研究者们则将之归结为国家、地方和农民的三层决策过程或者是国家、基层政权与社会三种力量的互动和抗衡。57[1]这里试图汲取这些观点的合理之处，对当代中国农村阶层分化的法律调整呈现出的情形进行更大社会背景下的分析。

国家

国家在治理社会的过程中总是将法律作为一种重要的工具。但是问题是这种工具运用的好坏与决策者对社会发展模式和方向的判断有关。从上述分析可以看到，法律的基本方向是顺应着时代发展的需要的，认真地考虑了广大农民各阶层对于法律的需求。例如私营企业法、农民负担法、农业法等法律法规的出台。但也有很多只是从国家社会管理的角度出发，并没有及时总结各阶层的经验探索，而且对于相关法律法规的执行，也多以国家政策为导向。58因此，法律表现为什么，就与国家如何认识法律所调整的对象紧密相关。首先，国家对于长期以来形成的城乡分离的体制仍保持一种支持的态度。因此，在对待和引导农民流动上是极为谨慎的。这又具体表现为严格控制农民向城市的流动，大力兴办和支持乡镇企业，以及发展中小城镇等。由此达到就地转移劳动力，避免劳动力大量流入对城市造成冲击，保障国家对城市的供给等问题。其次，国家在建设市场经济的同时仍不能完全避免对于农村经济及社会发展采取计划和指令的方法。这虽然是不可避免的，但也使得部分阶层的利益因此而受到了损害。其中尤以国家对于农业劳动者所从事的农业生产的调整最为明显。

另外，由于国家对于农民的法律调整往往是与国家的社会政策紧密相关的，国家在改革初期还是更习惯于通过政治动员的方式来达到治理社会的目的，而且鉴于对改革中出现的问题的解决往往是带有实验性质的，因此有一大部分的法规是以政策性极" 强的原则性规定出现的，力图通过这种方式在确定总原则的基础上鼓励地方的制度创新。但这就影响了国家通过法律对农村阶层分化进行有效的治理，因为这虽然能使政府得以灵活运用手中的法规，但又同时使这些法规的内容和尺度在实践中变得难以掌握和推行。

地方

地方政府是法律法规对农村社会进行调整的重要环节。首先，国家制定法律法规往往是通过地方政府对于基层制度创新的总结、提炼。因为“地方一般要比中央更接近鲜活的基层信息，因而对实际工作的情况自然体会得更深刻”59[1].事实证明，许多有生命力的制度的确立，一开始就是由于基层处于解决某些实际问题的需要而创造出来的，对这类违反或者超越其时有效的法律法规的作法，如果没有当地基层组织的支持，是不可能顺利和长期存在并产生影响的。而且中国农村地域性差异大、发展不平衡、认识不统一，使得对于地方自行摸索出的一些经验中央必须给予充分的注意，尽管中央可以根据其需要对之加以提炼或引导。

所以，在很多制度上，国家政府不可能将其所意欲保障的权利，用统一而严格的法律固定下来，使之变成可操作性极强的规范，而只能以富有原则性和弹性的、具有“政策化”外表的法律法规加以规定，以留给地方灵活执行和新事物试验的余地。

其次，国家法律法规的主要执行者是地方政府。配合法律的灵活性和原则性，地方不仅获得了行政性权力，也获得了经济性权力，例如企业的隶属权、管理权、计划权、财权、物权、基建投资审批权等等60[1].国家固然可以提出一些硬性的指标来作为确保社会总体目标的达成，但是这往往“只能保证显性目标（最典型的就是国民生产总值）的实现，在更为重要，且内容远为丰富的隐性目标（如政府的公平、公正、公开，社会的价值、环境保护等等）

上，中央对地方的离心趋向常常显得无能为力“。61[1]这大量地表现为地方在执行法律和政策时的保留和扭曲。

农民

对于农民来说，最重要的问题在于其自身的利益是否能最切实地反映到法律以及他们是否能够有效地影响到法律的运作。但实际情况是差强人意的。首先，农民在立法机构构成中的比例很低。通常来说，人民反映他们的意志到立法中是通过立法的民主性来达到的，这又最直接地表现为其在立法机构构成中的比例。62[1]而且，就是在这比例中，农民中各阶层在其中的分量也是不一样的，有的阶层中的一些成员如个体纳税大户、个体私营企业主、勤劳致富带头人等呈上升趋势。对于这些阶层来说，通常就能更好地将他们的愿望传达到法律中，直接推动法律的颁行。而那些被忽略了的阶层，高层和精英如果不了解其愿望和困境，不充分地尊重法律所要作用的人群的意见，则其决策就很难起到良好的效果。农民与核心权力机关的隔阂只会妨碍农民与国家和社会之间的信息流通。这种法律运行机制离建立一个能够准确传达法律信息、实现上下之间的信息双向流动、尤其是积极调动法律调整对象的能动作用使其发挥主体角色还差距甚远。所以在社会学的研究中，有的学者指出，“在城市化这个涉及农民切身利益的大问题上，我国长期以来固有的‘为民做主’的决策模式从来都不问农民。……在学术界与政府做了大量研究之后，我们才发现，没有任何文献与资料能反映我国农民对于城市化的期望与要求。”63其次，农民也很难有效地运用或者影响法律的运作来达到保护其合法权益的目的。他们常常是以通过比正常情况更多的成本来达到这一目的的。

首先，立法民主性的欠缺使得法律反映一种正常的社会需求的成本提高许多，往往是在社会为那些不合理的现象付出很多代价之后，立法才能曲折地反映到法律之中。64[1]其次，我们也可以发现，农民主张其合法权益的手段，在很多时候都是一纸信函投书高层或者通过新闻嚗光远远比通过正常的司法途经更为直接、有效。65[1]由于这种现象的鼓励，使得农民往往越过基层司法，直接向上级上访，或者求助于新闻媒体。这使得基层司法限于被动，也使得法律的正常运作陷入不利的局面。

可以这么说，只有法律表现出对农民的可接近和可依赖，才能真正成为农民参与社会的常规手段，也才能充分发挥法律对社会的正常调控作用。

综上所述，与农村经济、政治和文化发展相关的法律法规不仅表现了对农村阶层分化的态度，而且在实际上也起着积极或者消极的作用。作为阶层分化的制度背景的法律，如果要对今后农村社会合理发展起到积极的作用就必须注意以下一些问题。一是调整立法的价值目标，重新考虑某些阶层的合理定位。二是提高立法技术，使法律更为切实可行。三是重视法律的救济和实现。四是健全法律在国家、地方和农民之间的信息反馈机制，处理好制度创新与社会秩序调整的关系。

注释：

2阶层划分的标准及其内涵主要按通说，但忽略农民工和雇工的区分，并且下文中会对某些阶层的法律调整问题作统一论述。

3农村社会各阶层的变动状况如下（表略）。数据来源：根据“当代中国社会结构变迁研究”课题组的统计数据推算，参见陆学艺：《当代中国社会阶层分化研究报告》，社会科学文献出版社2002年，第178页。

9改革开放之前农民的社会保障只有象农村五保户、合作医疗等做法，而改革之后，除了继续大规模的进行扶贫工作之外，还面临着农村因为土地使用权出让等原因而出现的农民失去土地作为最终的生活保障的新情况，因此，法律法规也有相应的改变。例如，2002年开始在各地出现关于农民最低生活保障的地方性法规，而之前，只有城市居民才有这种保障。参见“社会保障制度有重大突破”

http://www.enviroinfo.org.cn/Sustainable_Development/http://www.btv.org/gb/content/2002-02/02/

10农村基层组织干扰农户的农业生产经营自主权主要原因常常在于基层组织为求经济发展和政绩突出，盲目决定农户应该生产的农产品，但由于这种决定往往缺少科学性而且在实行时粗暴武断，结果不仅没有带来好的经济效益甚至可能造成巨大的损失。这样的事例已经屡见报端。在这种事件中，也有某些村干部了解实情而加以抵抗，但其力度极为有限。

11例如在90年代之前，没有统一的调整农业承包合同的法律，各地也几乎没有相应的法规，因此出现土地所有权主体法律地位尚不明确、合同签订程序不规范、履行不严格等问题，并引起了大量纠纷。

12作为一种制度性的激励，在改革初期的效果是非常明显的，但是逐渐地，由于其他条件和环境的变化，如制度实行中出现的矛盾、农产品价格下降、利润降低而出外打工的诱惑增大，其激励作用就减少。

13农村集体经济组织和其他农业服务组织能否提供有效的服务，往往取决于其经济实力及其服务实现价值的程度大小，但是在分产到户之后，由于集体经济组织的能力降低，有些地方甚至出现组织瘫痪的现象，因而其服务职能成为空谈；而其他服务组织也由于自身原因倾向于短期性见效快的服务，加之农户寻求服务意识的淡薄，因而在很多地方农业生产的服务很少或者不能满足农户的需要。

14如农产品实行合同定购价格、农副产品的管制以及粮食专项储备等是出于国家进行宏观调控的考虑，但又造成了国家本身的额外损失、地区间的冲突和封锁，还影响了农业生产者的生产积极性，使其利益无法得到保障。

15关于农民负担沉重而引发农村社会的严重矛盾和问题，国家并不讳言，在很多政策法规中，都对此反映得很清楚。例如1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》中指出“近几年，一些部门和地区纷纷向农民摊派、收费和集资，使农民负担日益加重。不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积" 极性，损害党群、干群关系。如此发展下去，必将影响农村经济的发展和社会安定。”

而这20％最低收入的农民又都是以种粮食为主、生活在贫瘠的山区。农业劳动者的地位可见一斑。其实就是在较为发达的农村，农业也往往是农村集体经济组织补贴的对象。参见

http://bbs.pku.edu.cn/.

18有的研究中还会具体区分进城农民工还是乡镇企业农民工等，但鉴于其经济地位差别不是太大，此处统作论述。

19国家对于农村剩余劳动力的态度很早就定位在严格控制其向城镇流入，实现就地转移上，例如1981年的《中共中央国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出“严格控制农村劳动力流入城镇”。1990年《国务院关于做好劳动就业工作的通知》还提出要“防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面。”对于农民到企业工作，尤其是国有企业工作一直都有严格的条件。如1986年国务院颁布《国营企业招用个人暂行规定》还规定“企业招用工人，应在城镇招收，需要从农村招收工人时，除国家规定的以外，必须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。”相同的内容还可见于1991年国务院发布《全民所有制企业招收录用农民合同制工人的规定》。同时，进城的农民工即使已经在城镇生活工作多年，要转变户籍身份还是很困难。一直到1997年《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》才开始松动，但其规定明显地向有产者倾斜。另一方面，国家在对待乡镇企业和小城镇建设的态度上也一直是将其作为有效就地转移农村劳动力的途径来积极加以扶持的。例如同样是1981年的《中共中央国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，就提出要大力发展社队企业来转移劳动力。1987年《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》指出要“搞好村镇建设，对于深化农村经济体制改革，加强农业这个基础，促进乡镇企业和农村商品经济的发展，就地就近安置从农业分离出来的富余劳动力，避免人口大量涌入城市，走出一条适合我国国情的乡村城市化道路”。

201986年的《国营企业试行劳动合同制暂行规定》中规定其“在职和待业期间的待遇”和“退休养老期间的待遇不适用矿山、建筑、装卸、搬运行业从农村招用的户粮关系不变的劳动合同制工人……其劳动报酬、保险福利待遇，按照国家有关规定执行。”直到1991年的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》才规定了农民工的养老保险和劳动安全等福利制度。1996年的《中华人民共和国乡镇企业法》也规定了其职工的社会保险和劳动安全等制度。但是要注意的是，首先法律法规在对其的保护上是不如一般的国有和集体企业的，而且即使是有所规定，也常常在实际中所忽略。关于农民工的恶劣打工环境和生产劳动条件及其引起的劳动伤亡等严重后果，不仅是在媒体有诸多披露，在法律文件中也有所强调，例如1993年《国务院批转劳动部等部门关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产意见的通知》中就引用了一些数据，指出有些乡镇煤矿违法开采，不安全生产、破坏国家资源和危害人民生命财产。

24有研究者指出，最严重、强烈地感受到这种身份壁垒的压抑的社会群体是入城农民工，因其从事当地最重、最累、最苦、最危险的活，为输入地创造了大量财富繁荣了当地，但工资福利低下，得不到社会认同，感到歧视，并导致反社会行为。王小章：《社会分层与社会秩序》，《社会学》月刊，2002年第2期，原载《中共宁波市委党校学报》2001年第5期。

261984年《国务院关于农村个体工商业的若干规定》、1987年《城乡个体工商户管理暂行条例》、1989年《国务院关于大力加强城乡个体工商户和私营企业税收征管工作的决定》、1989年《国务院关于大力加强城乡个体工商户和私营企业税收征管工作的决定》、1991年《禁止使用童工规定》、1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1997年《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知》等都规定了关于农村个体工商户和劳动者的从业资格、条件、经营活动等规范。

27由于这两个阶层在法律调整上有诸多相同和相关的地方，因此在此统一论述。

291979年《国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》就详细规定了社队企业的利润分配和劳动力使用，体现出社队企业和农村经济发展的紧密关联。以后1990年《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》、1996年《中华人民共和国乡镇企业法》对此又加以重申。至于乡镇企业对于农村其他各项社会福利事业的支持可参见1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、1999年《国务院办公厅转发劳动保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》等。

30这方面的规定主要在于加强乡镇企业的科技进步、科学管理和劳资关系合理、合法化，避免其发展中出现的资源浪费、环境污染、劳动事故和过度剥削等不良现象。其典型表述可参见1998年《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》中“要根据市场需求变化和国家产业政策，深化改革，调整结构，改善管理，全面提高乡镇企业的素质和效益。要重点发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业，兴办集约型农业企业，带动农业产业化发展。加大企业技术改造和新产品开发力度，广泛采用先进技术设备，提高产品的科技含量和质量档次，发展名牌产品。企业规模要因地制宜，大中小并举，但一定要避免低水平重复建设。结合小城镇建设，引导乡镇企业适当集中。引导发达地区乡镇企业产业结构升级，发展外向型经济、高新技术产业和高附加值产品，逐步把劳动密集型和资源加工型产业转移到中西部地区。”等等。

31例如1996年《中华人民共和国乡镇企业法》在附则中专门规定了对于侵害乡镇企业合法利益的处罚，即对于非法改变乡镇企业所有权、非法占有或者无偿使用乡镇企业财产的、非法撤换乡镇企业负责人的、侵犯乡镇企业自主经营权的要责令改正并依法赔偿所造成的损失。

32易运和：《中国经济与税收探析》，华夏出版社2000年版，第125页。

1986年，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，详细规定村民委员会的建设，强调要进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务的作用，要求国家民政部门负责村委会建设的日常工作。1987年通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。1994年，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，首次明确提出建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，使村民自治示范活动走向规范化和制度化。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，对完善民主决策、民主管理、民主监督提出了更为具体的要求。1998年修改通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，总结吸收实践经验，对村委会各项制度进行补充和完善。

351986年的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设的通知》对乡镇党委的职责范围作了明确规定，要求乡镇政府依法切实担负起政府的职能。1990年《中共中央、国务院关于一九九一年农业和农村工作的通知》提出要抓好党支部的建设，培训农村基层干部。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求坚持和完善乡镇人民代表大会代表的直接选举制度，乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各项职权，乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，依法行政，规范管理，乡镇政权机关都要实行政务公开，接受群众监督。要求基层干部提高政策水平，加强对农村基层干部的培训，指出密切党群、干群关系，是加强农村基层干部队伍建设的紧迫任务。要求各级党委、政府和有关部门要改进领导方法和工作作风，多为基层办实事而不加重基层负担，不搞脱离实际的达标升级活动。

各级领导干部要深入实际，加强调查研究，总结和推广农民在实践中创造的经验，特别是到贫困落后的地方去帮助解决困难和突出问题等等。1998年《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》指出要加强农村基层组织建设，对农村基层组织建设这项长期任务，必须常抓不懈。已经建立的工作班子不能撤，工作格局不能变，工作力度不能减。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求对县、乡两级行政机关依法行政给予高度重视，切实加强领导和监督。要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质。要进一步整顿行政执法队伍。对聘用从事行政执法的合同工、临时工，要尽快清退。

录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进人关。对行政执法人员尤其是直接面对群众的县、乡两级行政执法人员要严肃纪律、严格管理、强化监督，对胡作非为、欺压群众的必须坚决依法严肃处理，清理出行政执法队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍的形象，损害党和政府的威信。要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质。1999年《最高人民法院关于印发《全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要》的通知》中规定对农村干部利用手中掌握的权力欺压百姓、胡作非为，严重损害群众和集体利益，构成犯罪的，要依法严惩。

38国家对于这些事业的政策性重视最典型的体现在各种冠以“发展纲要”“实施纲要”“关于某某问题的决议（定）”的法规中。这些法规多是就某个时期或特定问题提出的总体性规划和意见，因此常常仅仅局限于作出总体性的工作布局，至于具体的实施内容和步骤则是各地在开展工作时具体确定和执行。

41例如1984年《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》就提出除国家拨给教育经费外，乡政府可征收教育费附加，并鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学。1985年《国务院批转卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告的通知》中支持集体和个人办医疗卫生事业。1988年《国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知》确定政府暂不新办全民所有制艺术表演团体，艺术团体该为由社会主办。1997年《中共中央关于进一步做好文艺工作的若干意见》又规定要逐步形成国家保证重点、鼓励社会办团的发展格局。1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》规定允许集体或个人建立科学研究或技术服务机构。1988年《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》要求改革现有农业技术推广服务机构的运行机制，大力发展多种所有制形式和多层次的科技推广、经营服务实体，逐步形成适应农村商品经济发展的技术推广服务网络。大力支持农村各种专业合作组织、技术协会、研究会，以及村办、联户办、户办等多种形式的民间科技推广服务组织。鼓励农民通过集资、入股等方式，兴办各种所有制的农业技术服务组织或技术经济实体。到1989年《国务院关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》规定了各地在巩固和发展县以下农业技术推广机构的同时，积极支持以农民为主体，农民技术员、科技人员为骨干的各种专业科技协会和技术研究会，逐步形成国家农业技术推广机构与群众性的农村科普组织及农民专业技术服务组织相结合的农业技术推广网络。1993年的《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农业技术推广法》中也明确了这一原则。

42例如1983年《国务院批转劳动人事部、农牧渔业部、林业部、财政部关于加强农林第一线科技队伍的报告的通知》就规定为鼓励农林第一线科技人员多作贡献，允许他们同生产队、专业组和农民签定技术承包合同，建立技术责任制。除了工资收入以外，可在增产部分按一定比例分红。1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》虽然规定农业技术推广机构和研究机构的事业费，仍可由国家拨给，实行包干制。但已经提出应当鼓励和支持有条件的单位逐步做到事业费自给。到1988年《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》中就要求基层技术推广服务机构，通过有偿技术服务、技术经济承包和经营与技术服务有关的农用生产资料等业务，改变单纯依赖政府拨款的状况。

44在乡村的财政运行过程中，由于地方财政紧张，出现了将农民集资款挪用作发放乡村干部工资和补贴的情况，而使农民集资目的落空，而这进而也导致农民对集资工作的不信任和不满，进一步增加了发展这些公益事业的难度。一些所谓农民抗租抗费事件实际上反映了农民对这种情况的不满。

参见汤大林、万安培：《拯救农村文化教育事业刻不容缓》，《济宁师专学报》1997年第3期，第11页。

48参见“龙水头村基金会：一个被取缔的扶贫试验”报道的经济学家茅于轼设立扶贫基金，有效带动贫困地区经济发展，但却以违法而取缔的新闻。

http://news.sohu.com/34/94/news148559434.shtml.

49例如农村治安问题中严重的农村青少年犯罪问题就与农村的文化贫乏和教育落后有着极大的关联。

52对于流入外地的民工，其流入地通常也将之作为一个重点普法对象。

55当然，他们如果意识到法律也能成为一种有效的施压方式时，他们就会通过他们的方式来利用这一资源。他们会打听在法院中的同乡