关于深化乡镇体制改革的研究报告

" 「内容提要」本文回顾了建国以来我国乡镇体制的沿革以及近年的一些改革探索，介绍了深化乡镇体制改革的四个方案，并逐一进行了利弊分析。作者认为，乡镇管理体制改革涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套；必须先进行试点，在取得经验后，再做决断。

一、建国以来我国乡镇体制的形成、发展及存在的问题

（一）关于乡镇机构问题。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2－4个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。

（二）关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。

从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。

二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索

乡镇管理体制中的种种问题，引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权，完善乡镇政府职能改革试点，90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系，推行乡镇工作规范化建设改革试点后，近年来，从中央到地方，各级党委、政府想了不少办法，进行了不少改革探索，这种改革探索体现在以下几个方面：

（一）在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。

1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上，法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式，但在实际操作中，多以主席团提名为主，往往忽视代表的提名。1998－1999年，四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中，选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式，改为代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。

4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月，山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的召开述职大会。由被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后，结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票方式，对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的，党委就可以将他们作为候选人，分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则，党委就不能推荐。

（二）撤并乡镇。

（三）推行乡镇政务公开。

乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。

（四）发展小城镇。

这项工作是在中央的大力号召下进行的。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，也是完善乡镇管理体制的一个重大举措。目前中央在发展小城镇上，已有一套成熟的意见，在完善小城镇政府的经济和社会管理职能方面，也有明确要求。

总的来看，各种完善乡镇管理体制的措施，都取得一定的成效。但由于多种原因，成效并不十分显着。比如，不少地方没有把撤并乡镇与转变乡镇职能紧密结合，仅仅是合并了事，因而限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和人员不动的基础上，实行乡镇主要干部选拔任用方式的改革，效果并没有人们预期的好。许多地方的政务公开都有水分，群众不相信，认为是花架子，中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇发展的老路上去了，机构臃肿、人浮于事、政企不分。现在看来，乡镇体制改革仅仅在现有的体制框架内转圈子恐怕不行了；仅仅搞头痛医痛、脚痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体制改革必须有大的突破，必须进行根本性改革，并得到县级和村级改革的配套支持，才能走出新的路子。

三、在深化乡镇体制改革上可供选择的方案

党的十六大报告指出：要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“按照精简、统

一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革，究竟如何深化，从目前各方面的研究来看，在这个问题上，有四个方案可供选择。

第一个方案：将全国现有39240个乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构。

把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面：监督党在城乡基层有关方针、政策的落实；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村（居）民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，支持其发挥职能作用；受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后，原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围，原则上不作区划调整。原为县和县级市政府驻地的乡镇，在体制改革后可称××县（市）人民政府××街道办事处。其余的，一律称××县（市、区）人民政府××乡镇办事处。

实施这一方案的好处：一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行；三是收缩了原乡镇政府的活动范围，重新定位的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；四是有利于深化村民自治，发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，对老百姓的生活并没有什么不利影响，加上县级派出机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。

实施这一方案可预期的弊病：一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方；二是分流人员比较多，恐怕不少干部有抵触情绪；三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。

如果实施这一方案，必须配套的措施至少有：一是要加大县直“站、所”的公共服" 务力度，改进工作作风。二是要大力发展民间组织，承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷，维护社会治安，联系群众密切的优势，提高社会自主管理水平。

第二个方案：在撤并乡镇的的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。这一方案由六方面内容组成：

实施这一方案的好处：一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来没有法律障碍；二是能精简机构和人员，减轻财政压力，并适当减轻农民负担；三是为小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。

实施这一方案可预期的弊病是：一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的老路。二是如果基层实际情况掌握不准，合并后的行政管理幅度太大，难以维护好社会秩序。

第三个方案：划小县级行政区划，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能。

具体操作如下：东部地区，在现行的6－8个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在50万以内；中部地区，在现行的4－6个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在30万以内；西部地区，在现行的2－4个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平，搞好市场监管，其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。

这一方案的长处：一是将过去县乡两个层次，减少为一个层次；二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所下放到乡镇，能够实施对社会组织的控制，最大限度地吸纳社会资源。

这一方案的弊病也是十分明显的：第一，重新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大；第二，基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间；第三，容易加重农民负担。

第四个方案：实行乡镇自治，即在将农村社区事务与国家事务适当区分后，国家通过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。

具体操作是：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权履行的公共行政的职权，如保障宪法、法律的执行，保护公私财产、保障公民的人身权利、民主权利、维护社会秩序，保护环境等等移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行。二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

这一方案的长处：一是有利于扩大基层民主，扩大社会自主管理的空间；二是能够减轻农民负担和国家财政负担。

这一方案的弊病：一是县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整，恐怕不易为人们所接受；二是与现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共管理跟不上，容易引发社会秩序失范。

以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可能走向。当然，现实生活要比理论探讨复杂的多，不宜生搬硬套，必须进行试点，在取得经验后，再做决断。需要指出的是，乡镇管理体制改革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套。比如，县级政府活动范围要收缩，政府职能要转变，要采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方式管理公共服务，否则，县级还会养一大批机构、一大批人员，到一定时候，这些机构和人员又要膨胀自己的权力，找基层的麻烦，乡镇体制改革的成功就难以保住。再比如，要做好化解乡村债务，安排好富余人员的分流工作，如果这个问题解决不好，乡镇管理体制改革就难以顺利进行下去。还比如，农村民间组织管理工作、村民自治工作要跟上，否则，从原乡镇体制中剥离出来的经济、社会服务的许多事情就没有组织去管。大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织，大力发展村民自治，使它们成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体，健全农业社会化服务体系，满足农民农业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对话能力，只有这样，才能为乡镇管理体制改革创造好的条件。