农村妇女政治参与：从被动等待到主动竞争的制度安排

——梨树县与迁西县农村妇女村委会选举参与

【内容提要】作者以吉林省梨树县和河北省迁西县农村妇女村委会选举参与为例，从制度安排的角度对农村妇女的政治参与行为模式进行了分析，提出了由制度安排的变化所导致的妇女在政治保护下的被动等待转向竞争体制下的主动参与的模式转换。两县农村妇女政治参与发展的不同路径及其共同的社会效果，展现了新的历史时期妇女参与模式的主体框架。这一框架的基石是妇女群体内部政治参与权的充分平等。

在妇女的政治参与问题上，长期以来，一种占主导性的观点认为，作为历史上由多种原因形成的弱势群体，妇女的参与应该得到保护性的制度安排。如果没有政府对于妇女政治参与的特殊支持和规划，妇女的政治参与就不可能得到一定的保障。受这种观念的支配，在政府的指导性政策中，一般都要把保护妇女参与问题作为主导性的倾向进行规划。通常的做法即是，制定妇女的参政比例，要求妇女代表组织的领导人自然而然地作为政府安排的候选人而参加选举。这种选举过程多缺乏竞争性，妇女的当选一般被视为照顾和安排。这种政策导向的一个偏差即是把妇女担任公职看作是一种政治点缀。然而，随着市场经济的发展，尤其是随着农村基层民主政治建设的发展，一种新的实践对传统的观念和政策提出了挑战。这种新的实践就是，在开放的竞争性选举中，决定选举结果的是选民的选票，而选民的好恶则是根据他们自身的标准来对候选人进行评价。在这种情况下，组织安排与选民的愿望已经很难达到完满统一。并且，民主选举提高了妇女之间的竞争性，一些妇女开始主动参与竞争，安排候选人的传统办法开始失灵。这样，一种新的农村妇女政治参与模式在农村基层静悄悄地发展了起来。

梨树县早在1986年就在干群矛盾激烈的村中开始探索并实践新的政治参与制度。1988年后，梨树县在实施村委会组织法的过程中，依据法律规定，在民主选举制度方面不断进行创新，形成了“海选”村委会的制度。在“海选”制度逐步完善和渐进实施过程中，梨树县农村社会政治参与基本完成了制度转型，农村妇女的政治参与也由被动的被保护、被照顾走向自主的和广泛的竞争参与。

关于村委会选举中的妇女参与，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。这一法律规定也都被写进了各省（自治区和直辖市）制定的相关法规中。的确，在非竞争性的选举中，妇女被安排进村委会，既然是安排，也就只能是村委会委员。这种现象在梨树县前两届的村委会选举中被传承了下来。但是，随着村委会选举进程的发展，尤其是第三、四、五届村委会选举竞争性的不断强化，村妇代会主任在政策保护下垄断参与选举、并只能当选委员的局面被打破了，代之而起的是群体性的妇女参与和妇女参与质量的提高。梨树县五届村委会选举的实践，生动地展现了村民自治条件下农村妇女政治参与走向自主的发展过程。 1991年梨树县进行了第二届村委会的换届选举。这次换届选举，梨树县规定候选人产生方式有四种：村党支部提名、村民小组提名、选民10人以上联名提出、选民预选提名（演变为“海选”）。梨树县未在选举规定中对村委会中应有妇女名额做出规定。这届选举，全县336个村，采取村党支部提名的有67个村，占村总数的20.1%；采取村民小组提名的有116个村，占34.5%；采取10人以上联名提名的有119个村，占35.4%；采取选民预选提名的有34个村，占10%。336个村中，实行差额选举的村有132个，占39.3%；实行等额选举的有204个，占60.7%。（注：根据梨树县1991年选举档案资料。）梨树县第二届村委会选举，传统的选举（由组织提名确定候选人，等额选举）占多数，但也出现了重大突破，即将预选提名确定为候选人的产生方式之一，后演变为“海选”。这届的选举结果是：全县336个村委会，选民410923人，参加选举的选民387359人，参选率94.3%。选出村委会成员2270人，平均每村6.8人（较上届每村平均减少了0.2人）。其中，村委会主任336人、副主任478人、委员1456人。妇女委员有336人，平均每村有一妇女委员，占全部村委会成员14.8%。妇女当选数较上届未发生变化，仍然没有妇女当选村委会主任或副主任。（注：根据梨树县1991年选举档案资料。） 1998年夏，梨树县进行了第四届村委会的换届选举。这届选举，梨树县对候选人“海选”办法做了改进，发展为直接“海选”，即改“海选”候选人为“海选”村委会成员。也就是说，“海选”中报名竞选者、或未报名竞选者得票数超过当选票数，就视为当选。直接“海选”简化了选举程序。为便于村民更好地了解竞争者，该县规定，有意参与竞选者需报名并在规定的场合公开发表竞选演讲。直接“海选”使得竞选者必须主动公开竞争。如果说“海选”候选人对村民的竞争是一次激励，当选者有被动的成份，而直接“海选”则直接激励竞选者须主动公开竞争，否则就会处于不利的境地，对妇女也完全一样。由此可见，直接“海选”对妇女的挑战是前所未有的，尤其是梨树县本届选举办法未对村委会成员中应有妇女名额做规定。这届村委会选举，妇女的参选和当选发生了一系列重大变化。首要的变化就是大量妇女主动报名参加村委会竞选，并且身份多样化。据县妇联在选举后统计，报名竞选的妇女共有782人，占报名竞选总数19.8%。其中妇代会主任参加竞选的309人，近几年新毕业的初、高中生有102人，村计生员、药具员、统计员、出纳员参加竞选的257人，各类典型（三八红旗手、省市县女能人、女状元、女媳妇等）参加竞选的有42人，妇代会小组长、妇女代表参加竞选的34人，妇女群众参加竞选的38人；报名竞选村委会主任、副主任的有18名。（注：根据梨树县妇联1998年选举统计资料。）另一个重大的变化是，在激烈的竞选中妇女当选者增加，并且当选者也不局限于妇代会主任，身份多样化。本届选举全县登记选民518960人，参选508581人，参选率为98%。336个村，共选出村委会成员2050名（平均每村6.1人），其中妇女339人，占村委会成员的16.5%。（注：根据梨树县1998年选举统计资料。）当选的339名妇女中，原村妇代会主任有241名，原村统计员、出纳员、药具员等30名，各种典型人物28名，妇代会小组长、妇女代表27名，妇女群众13名。339名中有2人当选为村委会主任，2人当选为副主任。（注：根据梨树县妇联1998年选举统计资料。）本届村委会选举中还出现了这样的特殊现象，就是个别村委会中，有两名或两名以上妇女成员，这也是前所未有的。如梨树镇园艺村5名村委会成员中，妇女就占3人。白山乡裴家村3名妇女报名竞选，2人当选。梨树乡霍家店村2名妇女报名竞选，2人当选。（注：根据梨树县妇联1998年选举统计资料。）在激烈的竞争性选举中还有一个重大变化就是336名原妇女主任、村委会委员，有241人连任，有95人落选。也就是说，有近1/4的妇代会主任落选村委会委员，职位由其它身份的妇女取代。非常值得重视的是，新当选的妇女委员中有13人是从未担任过任何公共职务的普通妇女村民，这是直接“海选”中出现的新现象。 梨树县的候选人“海选”和直接“海选”的选举办法，使每一个村民都享有提名权，同时也意味着每一个村民都有可能被村民选为村委会成员。这种选举办法，改变了村干部的选举程序，创造了一种新的参与路径。传统的由上级决定候选人的办法被中止了，妇代会主任自然而然地担任村委会委员的规定失灵了。民主的“海选”办法，一方面使妇女内部的不平等参与受到了冲击，在这种冲击下，妇女内部的竞争出现了；另一方面使一些真正有能力的妇女勇敢地站出来平等地参与竞选，并且决不仅仅是竞选村委会委员，而是要竞选村委会主任或副主任，这实际上是向以男性为主体的政治结构发起了冲击。梨树县的“海选”制度使村民真正享有了平等的竞争权力，农村妇女在村委会选举中的参与行为向自主的方向发展。

与梨树县不同，迁西县农村妇女的政治参与走了一条比较独特的路径。其基本的特征就是利用村委会的民主选举机会，借鉴村委会的民主选举机制，改革基层妇代会的产生程序，促进妇女内部的平等竞争，形成妇女政治参与的良性机制。迁西县从1988年至1999年进行了五届村委会的选举，不过前三届的选举，基本上采取传统的选举办法，即在组织确定候选人的基础上，采取户代表的选举方法。在这一时期，迁西县农村妇女的政治参与，未能与村委会的选举联系起来。尽管县妇联一直在积极推动保护性的妇代会主任进“两委”的政策，但妇代会主任在村委会中任职并不普遍，农村妇代会主任进“两委”的比例只占39%。 村委会的民主换届选举使迁西县农村妇女政治参与的质与量都有了显着提高。但是，也如梨树县一样，一方面是妇女当选质量、数量的提高，同时，有近1/4左右的妇女干部落选。县妇联在分析15名落选妇女干部原因时认为，“15名落选妇女干部中有50-60岁的10名，40岁以上的3名，30岁以上的2名；因害怕竞争放弃参选机会的7名，其中6名50岁以上，因亲属同在村内任职受限制的2名，其余6名自我感觉良好，群众威信不差，在选举过程中顺期自然而造成落选。（注：根据迁西县妇联的总结报告（1997年）。）妇女参政的一些结构性的问题显现出来。一是由妇女干部终身制造成的妇女干部老龄化；二是妇女干部的任命制造成妇女干部竞争意识和竞争能力的弱化；三是失去群众基础。

迁西县妇联在村委会选举中推进妇女参政既取得了进展，同时也出现了体制性的冲突，即农村的政治参与制度变了，如果继续沿用保护性的传统政策，仍然沿用传统的保护少数妇女干部的政策，那幺结果就会造成农村妇女干部和妇联组织陷于困境，农村妇女干部和农村妇代会组织受到了挑战。为与新的政治参与制度相协调，将农村妇女的政治参与协调地纳入到新的政治参与制度中，迁西县妇联实施了一项重大制度革新，这就是变革村妇代会主任的间接选举或支部任命制，实行“海选”制度。以民主选举实现村妇代会组织的结构性的改造，在制度保障下实现妇女参与平等的基础上，提升农村妇女的整体竞争能力。 在妇代会主任“海选”一个月后，迁西县进行了第五届村委会的换届。在上届村委会“海选”试点的基础上，全县全面实行“海选”。由于妇联做了比较充分的准备，在迁西县的第五届村委会选举中，出现了村村有妇女参与竞选村委会的局面。据白庙子乡统计，全乡共有26个村，共有187名妇女报名竞选村委会职务，占全乡报名人数的2/3。有21名妇女进入村委会（上届8人）。全县417个村有301名妇女当选，比例为72%，较上届提高2.7个百分点；有5名妇女进入村委会主任候选人之列，有2人当选，还有18名妇女当选副主任。（注：根据迁西县妇联1999年选举统计资料。）在村委会选举中，实现了女村委会主任零的突破，女性副主任人数显着提高。这在参与质量上就打破了被照顾、被安排下妇女只能任村委员的格局。另外，女的村委会委员开始明显增多，这也是过去很难出现的现象。由此看来，妇女的政治地位必须在公平的竞争性制度保障下，靠自身的不懈努力才能得到提高。

妇联在村委会的选举中的作用是相当突出的。迁西县妇联意识到，公平既意味着男女之间的公平，选民不可能给性别以特殊的照顾，男性候选人也不会对于女候选人以特别的谦让；同时，公平的选举也意味着女性之间的公平，妇代会主任不可能永远是自然而然的唯一的女候选人，因为另外的女性公民有权利也有可能成为候选人，成为妇代会主任。

对妇代会组织进行民主性改革扩大了农村妇女参与，提高了农村妇女参与的积极性和责任感。迁西县农村妇女在妇代会和村委会竞争性选举中，其参与也如梨树县一样，逐渐由被动等待走向主动参与竞争。两县农村的妇女参与证明，竞争性民主选举是农村妇女政治参与的新的路径依赖。

梨树县与迁西县农村妇女政治参与的发展实践，客观上是以渐进的方式实现了从被动等待的制度安排到主动竞争的制度安排的模式转换。但两种参与制度安排在逻辑起点方面存在着重大区别。在照顾性的参与政策下，农村基层妇女的政治参与呈现如下鲜明特点：

（一）给不给予村委会委员的位置并没有刚性的规定，存在着较大的任意性。

（二）核心的职位，即村委会主任的职位是不会给予妇女担任的。

（三）村委会的职位只对村妇代会主任开放，其它女性基本与此职位无缘。

这种制度安排是以女性不能自主为逻辑起点的，传统的保护性的政策结果自然是男女之间的不平等的加剧和妇女内部不平等的固定化。

新的政治参与的逻辑起点是，法律面前人人平等，选票面前人人平等。这种平等，即包括男女平等，也包括所有妇女之间的平等。正是在这种平等的前提下，每一个选民都可以依照法律展开自由竞争。在这种选举制度下，有两个基本的原则，其一是由选" 票决定候选人，其二则是由选票决定什幺人当选。任何领导人、任何社会团体都不可能指定特殊的候选人，也不可能强迫某一候选人一定要当选。在传统的体制下，只有妇代会主任才有当然的资格担任村的公职，实际上形成了一个人对于村的妇女公职的垄断。在相当多的情况下，有的人就是终身制，就是几十年担任妇代会主任。而在新的体制下，由于选票决定一切，就不承认什幺老的资格。选民只会从自身的利益和经验出发以判断什幺样的人才会适宜于担任村的公职。

正是在新的参与模式下，不管是在迁西县还是在梨树县，都出现了两类挑战者，其一是女候选人直接竞选村委会主任，并且一般都有少量的成功者；其二则是新的女候选人挑战老的妇代会主任，就是要竞选村的妇女委员。更多的则是女候选人对于村的公职的公开竞争，结果则是女村委会委员人数的增加。在公开竞争的选举中，妇女当选人数的增加，固然是积极变化的一个标志，更为值得重视的是，在公开的竞争性选举中，每个村参加竞争的妇女逐次增多，竞争者身份不再限于妇女干部，各种身份的妇女都参加到竞争的行列中来，这才是农村妇女政治参与的意义所在。

四、推动模式转换的体制性力量：市场经济与民主政治

以市场经济为导向的农村经济体制改革使妇女的自主意识增强，民主政治则为农村妇女的政治参与提供了保障。

众所周知，中国传统农村社会的政治结构是建立在世袭的土地私有制和父亲继承制基础上的。土地私有并经由父系继承，使得男性、男性家庭的家长和男系家族的族长，成为农村社会政治结构的基本单元。而农村妇女完全依附于男性及男性家庭，其社会角色只能体现在家庭之内，不能成为农村社会政治结构中与男性平等的相对独立的单元。中国古代社会经济的停滞，造成中国农村社会的政治结构、权力结构与政治参与方式一直处于凝固状态。在这种以血缘为基本脉络的传统农村社区的政治结构中，农村妇女自然被长期摒阻于村庄公共政治参与之外。

中国共产党领导的新民主主义革命打破了中国村庄社会一成不变的历史僵局，掀开了中国农村社会男女享有平等经济权力、政治权力的历史。革命战争年代，共产党在革命根据地制定了“婚姻法”和“土地法”，着眼于妇女人身自由和经济平等，并以此为基础，设计制定了鼓励农村妇女参与政治活动的基本政策及组织制度，使根据地的贫苦妇女参与到政治活动中来，培养出中国村庄社会第一批妇女政治参政群体与精英。全国政权建立后，中国村庄社会由战时政治动员参与体制转为建设政治动员参与体制，并一直沿续至人民公社体制结束。在这一时期，党和政府的农村妇女政策是动员农村妇女参加农业生产，目的是加固农村妇女在土地改革过程中获得的经济平等权。这一政策在随之而来的农业合作化运动和人民公社化运动中得以贯彻，农村妇女广泛参与集体性的生产活动，一些妇女正是由于突出的劳动表现和组织领导能力，成为农村的政治精英，进入了村组织的领导核心。

这种动员体制对于农村妇女的政治参与产生了许多积极成果。第一，全体农村妇女根据男女同工同酬原则走出家门进入集体活动领域，参与村庄社会事务，其社会身份不再仅仅是“屋里人”，而是参与村庄社区事务的平等单元；第二，妇女进入村庄公共社区，组织化程度很高，一些妇女在组织化劳动的过程中，劳动能力与组织能力得以在妇女群体中展现，成为村庄内的妇女精英；第三，村庄内生产大队和生产队两级组织的设置，客观上制造了大量的村“干部”职位，在生产小队和生产大队内特设置了妇女队长一职，使精英妇女在村组织中有了制度化的参与渠道。

包产到户农村经济体制变革将农村社会引向市场经济的轨道。在市场经济体制下，农村妇女的政治权力意识增强，更由于包产到户引发的村民自治制度的建立，使得法治国家成为农村新的发展导向。由农村经济变革所产生的农村村民自治政治参与制度，完全不同于人民公社生产大队时期的政治参与制度，其制度设计与组织形式是建立在自愿、民主、公平和竞争的基础上的。村民自治制度的内容有四项，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，其中最关键就是民主选举。这种选举制度，要求所有选民在法律面前人人平等，它特别反对由上级组织指定候选人。“海选”就是由选民自主决定候选人。况且，民主选举制度的基本原则就是决定权在选民，在“海选”制度下，由于妇女政治参与的内部平等竞争，妇女干部出现了职务危机，妇女群众有了当选村“干部”的可能性。在选举过程中，妇女内部出现了激烈的竞争，一些长期任职的妇女干部落选了，一些妇女群众当选了，妇女干部职位在选举中易人。妇女与男性之间在“海选”中也展开了竞争，并且能够成为胜利者。这样的选举，就客观上废除了传统的终身制度，激发了农村妇女政治参与群体的出现。村委会每三年一选举，使村委会有了任期的规范，当选与落选定期会产生交流、变动。农村妇女政治参与的模式转换，就成为一种必然的历史发展趋势。

梨树县和迁西县的农村妇女参与，互为补充，展现了新的妇女参与模式的主体框架。这一框架的基本内容在于，在村民自治的宏观制度框架内，以妇女内部的平等为基石，通过妇联组织的新的整合，直接选举妇代会主任，进而以妇女为整体参与村委会的选举，从而实现男女平等竞争。

虽然两县的参与路径不尽相同，但发展方向是共同的。在实践中，梨树县和迁西县都进行了竞争性的村委会选举。梨树县因选举制度的不断创新，农村妇女业已从观念和行动上基本适应了村民自治的政治参与。迁西县由于妇联的积极参与和妇女组织制度的改革，农村妇女在村委会选举中的参与，无论是行动上还是观念上，都处于高起点的转变过程中。

以妇女平等为基石的政治参与模式，向传统的参与模式提出了以下的挑战：

其一，妇女的素质是不是十分低下呢？或者说，政治参与能否以妇女素质低下为依据呢？正象那种认为农民素质低下因而不能实行村民自治的论据站不住脚一样，妇女素质低下论也同样不能作为妇女政治参与的依据。

其二，如果要实行所有妇女一律平等的原则，就意味着妇联组织的更新，妇代会就要实行民主化。这对于妇联组织是一次全面的挑战。面对村民自治的洗礼，妇联组织需要在村民自治建设中进行自我更新。在一定的意义说，这种自我更新的力度如何，将直接影响着基层妇女组织的发展方向。

其三，如果以更新妇联组织为重要的工作内容，则意味着农村妇女政治参与的政策方向和工作目标需要适时调整，使其进一步面向全体妇女，以全体妇女的意愿为依归，定期通过民主程序更换基层妇女组织的领导人。这样的政策导向，对于妇联组织提出了更高的要求，需要进行多方面的政策调整。唯其如此，妇联组织才会实现历史性的变化，从而在民主与法治的条件下更为密切地联系广大妇女，代表妇女，全面促进妇女的政治参与。