“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议

" 摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向

两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。

关键词：乡政村治 附属行政化 过度自治化

在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的倾向。

一、乡村关系的两种极端表现

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一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”

1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：

1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。” 这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。村委会往往只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化”倾向。于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。

即使是实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，实施影响力。我们在四川某市调查中发现，该市某镇镇党委书记、镇长到村党支部书记皆认为农民素质太低，只考虑眼前利益，缺乏民主素质等为由，为选举设置重重障碍。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接控制中完成的。

2）借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。“村财乡管”是指村里财务由乡镇统管统筹。依据我们对四川省一些乡镇的调查，村财乡管主要表现形式是将村中所有的资金、账目统一上缴到乡镇，由乡镇一专职副乡镇长负责统管。村里若需花钱，要事先由村委会和村党组织拿出预算，再报经乡镇审核、批准；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。通过加大乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监督制约力度，以此来重新调整乡村关系，达到扩张乡镇权力、控制村委会的目的。村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的行政领导关系，不利于村干部改变过去那种只对上不对下的工作作风，实现服务群众的目的。因此，“村财乡管”只是实现乡镇政权对村庄权利控制的“经验”之举，而非达致村民自治的成功之为。

2、通过控制村级党组织控制村庄内部事务。这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。在目前基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党组织的换届选举，根据《党章》规定，村党组织一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党组织书记候选人，而且由乡镇党委提名的村党组织书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。而当选的村党组织书记则自觉地贯彻乡镇党委的意图，实施对村委会的领导。这样就会使得乡镇政府对村委会的指导关系，变为实际上的领导关系。因为乡镇长一般同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。而在笔者走过的村中，村党组织书记几乎毫无二致地告诉笔者：“在村里，村主任只是我的助手。”

这种情况下，乡镇通常借助村党组织对村级事务的“领导核心作用”，对村民委员会进行间接控制。2000年，农村基层民主中引起全国轰动的一件事就是山东省栖霞市57名村委会主任、委员集体向中央有关部门递交了他们的辞职信。《人民日报》等媒体进行了公开调查和报道，主要原因是村支部书记在乡镇的支持下独揽大权，使得民选的村民委员会无法开展工作。③

3、乡镇政府对村民会议(或村民代表会议)的民主决策权利的践踏。按照《村组法》的规定，村干部的工资待遇或误工补贴、村集体经济收益及使用、分配，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议讨论通过后才能决定是否办理。但相当一部分的乡镇仍然沿用过去的老办法，用行政命令代替村民会议(或村民代表会议)对村庄自身事务进行决策。很多地方村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利。

4、乡镇政府堵塞了民主监督的渠道。

我们在四川省一些地方的实地调查结果印证了很多学者的观点：村委会70﹪以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿”的角色，二者的关系也变为“利益共荣”关系。在“压力型体制”下，乡镇政府安排的任务是钢性任务，与村内事务存在冲突是正常的。但是民选出的村委会却不得不把完成上级任务为己任。为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、侵犯村民利益的做法。但当农民依照法定程序对村干部进行监督时又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。乡镇政府与村委会的这种“共事依赖”关系、“利益共荣”关系是不允许村民打破的。乡镇政府对村委会干部违法行为的有目的纵容包庇，导致村委会干部经常“奉命违法”，奉命直接违背民意，这是与村民自治制度极不协调的画面。

乡镇政府对村庄权力的过分侵蚀，必然导致村民自治性质异化，进而使村庄陷于瘫痪。首先是乡镇政府的一系列侵权行为导致村委会表现出了明显的行政化特色，“使得《村组法》的制度安排既未能调动起来自村民的社会积极性，又增加了乡镇行政的困难。”④这种状况对乡镇政府而言，村民自治成了自己的“政绩工程”、“形象工程”；对村庄而言，村委会作为村民自治组织形同虚设，村民自治制度沦为一块招牌，这样，“混乱村”、“瘫痪村”的出现也就是自然的了。 "

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二、村委会组织的“过度自治化”倾向

前述分析中已经看到现实生活中的村委会已经具备了浓重的行政化组织色彩，这也给自身走向“过度自治化”提供了条件和便利；村民自治制度的推行为村委会独立于国家政权之外提供了借口和空间；村委会产生的民选方式则为村委会组织的“过度自治化”提供了语义支持。比如，某些村委会单纯从本村庄利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。⑤还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向，从而给政府的工作带来被动。

二、原因探析

“乡政村治”体制下造成乡村关系出现上述两种极端偏离的原因是非常复杂的。本文仅从村民自治制度设计和“乡政村治”运行机制以及矛盾主体等方面加以分析：

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一、村民自治制度供给短缺

现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度的有效支撑，使得现行的成文法律过于原则化，乡村关系存在着制度短缺的现象。《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导---协助"关系，而不是领导与被领导关系。但这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。在全国各省人大制定的《村组法》实施办法中，只有个别省份明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它更多地方只是对《村组法》的规定作简单重复或略加补充，甚至有的省份出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村民自治权益。另外，从村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是定性的、模糊的。

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二、压力型行政运行体制

压力型体制一般指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项任务指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。现实中，由县到乡镇再到村的指标经常是层层加码，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制），下级行政机关官员承受着来自上级行政机关的巨大压力。这种状况使得乡镇政府只有控制村委会才能完成各职能部门的任务，而村委会也只能是拼命完成上级的任务，没有时间和精力问津村民自治工作。

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三、从矛盾主体上看，乡村关系矛盾很大程度上源于两种“代理人”角色利益之争。

从一般意义上来说，任何一个政权组织、政府机构或自治组织都是由人组成的，它们不可避免地带有人性的特征，即它们都具有人性的自利性质，从自身利益出发，谋求自身利益最大化。加之改革前中国是“高度组织国家内的低度整合”的社会结构（或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”），给了乡镇政权组织和村民自治组织提供了索取自身利益的可能条件和制度空间。乡镇政权（充当了国家政权的“代理人”角色）拥有比村民多得多的政治、经济、组织和文化资源，它们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制、截流国家下放给农村社会的政策，既不“放权”也不“让利”给村庄。村委会作为民选的村民合法代言人，实际上以“村庄代理人”的角色与乡镇政府对话，不情愿甚至拒绝接受乡镇政府的指导。由于村委会是由民选产生，村委会成员最大限度攫取自身利益的行为，便而显得有恃无恐，不把乡镇政府放在眼里，从而使得村委会组织呈现出“过度自治化倾向”。

三、调适建议

“乡政村治”是用以解决村民自治政策背景下适应现代化目标选择，国家政权如何有效控制农村社会，又如何充分发挥农村社会“自治精神”的体制性安排。“需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心。”⑥需要关注的是“法内自治”、“政治领导”、“行政指导”⑦ 三位一体在现阶段农村社区所构筑的制度框架以及在这种框架内的有效运行机制。“乡政”与“村治”之间的对接“并非国家政权内的上下级行政权力对接,而是作为国家基层政权的乡政管理权与作为农村基层社区的村民自治权的对接。”⑧为此，建议进行以下调整：

1、转变政府职能，完善法规制度，明确乡镇政府对村委会的管理权限。

政府职能转变，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。经过改造后的乡镇政府将作为为农民提供生产和生活秩序的政府而不是更多地表现为一个管理农民生产生活事项的企业来发挥作用。但是，政府职能的转变不在于削弱政府的管理。在走向现代化的当代中国，乡镇管理对农村社会的改造和推动，是非常必要的，“实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村”。⑨没有乡镇政府管理政务和指导村务，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动，可能成为超越国家法律的无序村。

《村组法》的完善是村民自治有效实施的根本保证。现行的《村组法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限只作了一般性规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。根据《村组法》原则,从制度上合理划分各自权限是解决乡政村治中各种矛盾和冲突的关键。为此,有学者提出应当由国家在适当的时候制定一部《村民自治法》⑩。另有学者提出为保证村民真正做到民主选举，应尽早出台《村民委员会选举法》，对民主选举加以科学的规定，使之走上科学化、规范化和制度化的轨道。⑾就目前村民自治的实践而言,由地方根据《村组法》的原则精神结合本地的具体实践制定出适合本地情况的《村组法》实施细则可以暂时缓解制度缺失的窘境，同时也为目前我国整体上区域发展不平衡状况下发展村民自治开拓了道路。

2、改革乡镇党政主要干部的产生方式和对" 乡镇政府的考绩办法。

干部产生方式问题解决的是干部手中权力的合法性来源问题，也解决了当选干部利用手中权力为谁执政的问题。时下的党务系统和乡镇政权组织只是上级政权组织链条的一个部分，干部的产生、升迁、考评主要来自于上面一个环节，干部要眼睛“向上看”，所以造成乡村矛盾是必然的。要解决这些矛盾，就应考虑改变乡镇主要干部的产生方式，进而改变其工作方式。加强普通民众在选举乡镇党政干部问题上的话语权，使其真正做到为民服务。

乡镇主要干部产生方式的变化会引发对乡镇政府考绩办法的改变。干部是由人民产生的，也理应对人民负责，人民和人民的利益就自然成为考核干部政绩优劣的标准。成都市新都区推出的四个层面的“民评官”——评议区级党政领导、评议区级各部门领导、评议镇级领导、评议村级领导的实践，给了我们许多有益的启示和路向引导。

参考注释：

① 潘嘉玮 周贤日：《村民自治与行政权的冲突》，[Ｍ]中国人大学出版社，2004年4月第1版,页19。

② 景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》[J] 中国书评,1998

(5) ④ 贺雪峰：《村级组织的制度安排与制度创新》[J]《广西社会科学》1997年第6期。

⑤ 贺雪峰：《论理想村级组织的制度基础》[J]《政治学研究》1998年第3期。

⑥ 白钢主编：《选举与治理》[Ｍ]中国社会科学出版社,2001年。

⑦ 朱光磊：《当代中国政府过程》[Ｍ]天津人民出版社 1997 年版，页 431。 ⑨ 潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权的冲突》[Ｍ]中国人民大学出版社，2004-4，20页。

⑩ 乔耀章：《村民自治再定位》[J]《江苏社会科学》1999,

(6)。

⑾ 潘利红、欧阳惠结：《村民政治参与度低的成因及解决对策———以顺德一农村“村民自治”情况的实地调查为例》[J]《学术交流》2003年8月，第8期。