农村基层选举与乡村治理

谁在推动农村基层民主的发展

西方民主政治的发展大多是从上层开始，然后逐步向下层推进，这个路子虽然不是一帆风顺，但最终还是走了过来。少数西方国家在这个道路上走得不成功，它们的社会出现断裂，基层民主政治发展没有跟进，结果导致社会的某种分裂——一方面是贵族化的“民主政治”，另一方面是寡头控制下的基层社会。

由于历史的原因，中国要出现这种分裂很难。直接原因很简单，中国农民从来不甘脱离主流社会，而中国的上层力量也从来与下层社会有很深的渊源。我们看到的事实是，中国农村基层民主的发展，日益表现为社会整体的努力，尽管这个整体不是十分协调，有时候可能还发生相当大的摩擦。

中国农民对民主政治的需求，说到底是对公平的需求。在现代社会，这种需求必然要通过民主政治才能实现，民主政治的动力正来自这里。按我的调查，绝大多数农民之所以热情参与村委会主任的选举，是希望自己选举出的村委会主任能代表他们审查村里的账务。农民要求直接控制自己的权威机构具有公正性。其实，西方历史上从上层开始的民主政治，也是出自利益的需求。

然而，在中国现实之下，农民不能为自己供给民主政治这一“公共物品”。1980年代初，是几家村庄自己开始选举村长的，甚至在早一些时候，例如文化大革命中，农村也普遍存在选举“队长”的情形。但是，一旦村级权威机构的权力变大，干部有了油水，选举的权利就不容易保障了。好在1980年代初，少数村子的选举得到了中央高层的支持，后来就有了“村委会组织法”的试行草案，到1998年这个法律正式颁布实施。

村委会组织法的实施并不顺利，问题的本质是两种体制的冲突。这种冲突决定了来自体制内的“制度供给”不是高效率的。但的确要承认，体制内的高层面临着两难选择。就在这种局面下，农民群体中的一部分精英分子逐渐加强了活动，同时，体制外的力量介入了。体制内的踌躇和体制外的热情，这两者之间的反差和相互碰撞，究竟如何演绎下去，真是一个大大的可观察的对象。也许，中国基层民主政治的动力就将在这样的相互作用中得到释放。

究竟遇到什幺样的难题

直到目前，中国村一级权威机构还是以村党支部为核心；农村的所有问题，也是在这个权威机构之下发生的。有一点共识是，农民和高层领导都希望通过改变权力配置来解决农村的问题。但认识的差异也是明显的，农民希望村委会有更大的权力，而这个希望在目前没有变成现实。我们遇到了所谓“两委关系”这个大难题。农民直接选举出来的村委会如果不能听命于党支部，一般也得不到乡党委和乡政府的支持。乡党委为了更有效地维持既定的权力格局，对选举进行干预成为普遍现象。绝大多数情况下，新的村委会没有能够满足农民“查账”的要求，就是说没有给农民提供他们对公正的需求。

目前的村委会组织法在选举程序上的笼统规定，是村民自治难以落实的重要原因之一。只有目标的公正，而没有程序的公正，目标的公正将难以产生，这已经是普遍被印证的规律。乡村权势阶层正是利用了选举过程无法可依的状况，而很容易地实现了对选举本身的干预。目前亟待解决的问题包括：选民资格如何认定？是长住居民还是“户籍”居民？被选举人是不是需要特殊的资格认定？候选人提名程序要不要更简化、更合理？竞选活动如何规范？竞选经费的筹集和使用如何规范？选举纠纷如何仲裁？等等。

乡村民主政治发展的另一个大难题是相关的配套改革没有跟进。我国的乡村控制系统的一个本来可以早日克服的弊端是它的权力过于庞大。一方面，它控制了私人属性的经济活动，把土地要素的交易握在了手里；另一方面，公共事务也控制太多，没有用民间组织对政府功能做必要的替代。政府性的公共权力太大，民主政治就难实行。权力过大、过于集中，在任何体制之下都难免产生腐败、难免侵蚀公民基本权利。

有不少人强调中国农民的“素质低下”是乡村民主政治的阻碍因素，这种说法极为似是而非。民主政治的最本质的特征是供应“公共物品”中的竞争性和专业化。通过竞争，专业政治家会彼此加强监督，使目标公正和程序公正得以实现，不需要一般公民花很多力气在深层次上参与政治活动。公民需要自由的投票权利，需要用自己的耳朵倾听专业政治家的承诺，然后用自己的一般生活经验做出判断。

三种依次递进的思路

中国的改革，在大的目标上大家是有共识的，问题的难点是如何稳妥地、渐进地一步一步推进。改革的方略可以在书房里制造出来，但真正的改革进程是众多利益集团博弈的结果，其中高层政治家的勇气和谋略只是一个因素，虽然有时候这种因素很重要。我们的起点是历史的遗产，离开这个遗产，任何改革的方略都会碰壁。

解决目前农村基层民主政治发展的现实困难，可能是我们不得不选择的起点。目前，学者们和改革的实际操作者在实践中有了三种依次递进的思路。

首先是寻求村委会选举的技术性改进，制定一部《村委会选举法》，解决程序公正问题。如果通过这项法律，将大大增加传统权势阶层对选举干预的难度，给第一线的改革力量提供法律支持。

其次是更大地改变农村基层社会的权力配置，具体说是改变“两委关系”。胡锦涛总书记针对走出“两委关系”的困境有过几次讲话，认同和支持了学界的一些建议和地方出现的积极办法。在他的讲话的支持下，各地出现了下述一些做法：提倡搞“两推一选”，把党支部权力的合法性建立在更大范围的选民认同的基础上。提倡支部书记候选人参加村委会选举，当选后再参加党支部书记选举；如果落选，则不能参加支部书记选举。提倡吸收合格的非党员村委会主任入党，并担任党支部书记。这些做法不大合乎许多人最终的民主政治的理念，但在实践中可能是一种容易突破僵局的办法。目前的困难是，这些做法只是作为一种“建议”被提倡，没有普遍地实行。

最后一种思路是更彻底地实现乡村自治，并制定一部《乡村自治法》用以奠定农村新的权力关系。这个思路将大大改变乡村社会的权力配置，并更深地触动传统体制。很明显，实施这个思路的难度在一定时期里也很大。

以上依次递进的改革只要迈出一小步，就有重大意义。如果不肯迈出步伐，停留在目前阶段上，任凭体制外的热情和体制内的冷漠对峙下去，将对中国社会进步产生难以估量的消极影响。在尊重历史遗产的前提下，推进中国农村民主政治的发展还需要政治家的谋略和勇气。