完善预算审批之我见

「关键词」预算法，审批「正文」

我国《预算法》第十二条的规定是这样的：“ 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。“

我觉得这一法条存在问题，是应该及时得到修正的。原因在于预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。

我认为完善预算法的一项重点就是将预算草案的审批机关由人代会调整为人大常委会或者建立人大专门的预算工作机构。同时为了审查时间的统一和衔接，建议人大常委会对预算草案的批准时间限定在每年3月前，特殊情况可推迟到4月前。

首先，在时间上，根据宪法和人大组织法的规定，年度预算草案的审查时间受制于地方各级人代会会议召开时间，而各地人代会开会的时间参差不齐（如某市2003年的人代会在9月初才结束），因此给年度预算的执行带来较大的困难，也给财政和部门的工作带来一定的被动。同时人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，人大的各项活动很可能陷入表面化。

其次，在技术上，经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行，因为经济决策更注重的是科学性和准确性，足要有专业人士的专业知道方可。而就总体而言，我国人大代表之中有很多人对经济甚至一无所知，对经济预算、决算的执行方式，后果都不清楚，没有审查预算的能力。

再次，在现实的实践上，也可以得知，人大代表并没有充分的时间审查预算表。每年只有一个月不到的人大会议，而人大代表所需要完成表决的事项是很多的，尤其是在我国现实的情况下，法律制度既不完善，各方面均需要通过人大表决的话，人民代表可能没有足够的精力去审查预算表。而预算草案到临时大会举行时才印发给代表，人大代表基本上都是由自己很忙的工作的，可能没有太多时间去详细看预算草案，因此，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。

由于以上种种原因的关系，我认为，中国的预算法改革应该需要有专门的部门进行，并做出对全国人大的建议，该部门的主要任务应该有：一是对政府所做的预算草案进行审查，充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查形成建议和意见以便于广大代表或者常委做出决定。

二是对政府预算草案进行公开，因为部门预算公开也就是要求政府收支后动的透明性。从法理上来说，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，不仅都必须向议会公开，而且还必须向社会公众公开，都必须接受社会公众、议会和社会舆论的监督。在现代西方，国家的政府预算甚至是向全世界公开的。因为在市场经济下，财政收入来自于纳税人的税收，其支出必须为纳税人的利益服务。公民自愿纳税后交给政府也应该有权监督政府对财政的使用，包括用于哪些项目和内容，每笔支出有多大，政府支持是否符合纳税人的需要等。这些决定都应该经过纳税人的决定和认可。而我国现在所谓的“公开”，实在是微不足道甚至有些骗人的意味。因为我国现在仍然把预算作为国家机密来对待，政府编制的预算没有像全部公众公开。

三是听取来自广大民众的意见。在预算审批的公开的方面实现的方式主要有，一是充分吸收不同部门和行业的主管者的参与；二是完善人民代表大会制度，在人民代表大会内部设立专门的审核部门，延长预算的审批时间；三是在预算编制的过程中听取政协委员的意见；四是在媒体报纸上公开预算草案，充分吸收大众媒介、普通民众的参与，对政府预算的审议和批准形成外部压力，五是吸收特定的专家参与，有专家进行审定和建议，再就是引进预算的听证程序，对相关人员的意见进行听取，做出最合理的决策。

我国目前的预算法存在许多纰漏，如预算编制不统一、预算体系不完整、预算安排不科学；预算管理不规范等诸多问题，而这许多问题也不是简单一句两句可以解决的，预算法律制度的改革是很大的工程需要在各方面近几年有所变动，本文仅从一个很浅的视角进行分析。

我们拭目以待新预算法的出台！

「参考资料」

2孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社1994年版。

3傅光明：《论公开视角下的部门预算制度改革》。

4张丽华、杨树琪、朱得良：《预算法的修订：市场经济和公共财政的客观要求》

5刘剑文、熊伟 《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，中国民商网。

6张守文：《“第一税案”与财税法之补缺》，载《法学研究》1999年第4期。

7李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期。