关于中央与地方财政关系的定性分析

关于中央与地方财政关系的定性分析 关于中央与地方财政关系的定性分析 关于中央与地方财政关系的定性分析 寇铁军

一

中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织――国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。

从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。

尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。

随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。

由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。

历史证明过度集权和分权，都有碍于人类社会正常发展。而要使集权与分权规范化，就必须在完善以集权为基础的单一制或以分权为基础的复合制的同时，健全中央与地方关系的协调方式体系，构建纵向分权与横向分权相结合的权力制衡机制。

财政的集权分权与中央地方关系有着不解之缘。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张，其走向如何均受财政的影响与制约。

二

依据政府职能划分事权，是合理划分财权的出发点。财政属于政府的分配，而不同级次的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的。因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的政府履行其职责提供物质保证。

政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供公共产品的质、量、度结伴而生的。就我国实际来说，如果继续忽视政府作为公共产品供给者的基本属性，而只讲其他什么属性，政府职能就总也不会得到根本性的转变。

现代政府是以稳定经济为中心，在经济发展的不同阶段，配置职能与分配职能是起着不同程度的影响作用的。发达国家的实践证明，政府职能作用的着力点正从配置职能转向分配职能，从而使发达国家相对强化了中央政府及其财政的地位作用。稳定的职能是中央政府独有的职能，分配的职能主要由中央政府来完成，配置的职能主要是通过地方政府来完成的。

事权、财权划分与中央、地方政府职能作用侧重点相关，与公共产品受益范围相关。如果说中央与地方政府在政府职能分工上具有的层次性，从主观上为事权、财权的划分提供了约束条件。那么公共产品受益范围的层次性，就从客观上为事权、财权的划分提供了依据。提供难以受市场力加以左右的公共产品和服务，是政府配置资源的重要组成部分。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者。这是因为各个居民之间对一定的区域性公共产品的偏好程度是各不相同的。由此决定着不同地区居民对各种公共产品的需求量也存在着差异。与中央政府相比较，地方政府行使职责的背景有所不同。

三

按照政府职能分工层次标准和受益范围标准，划分中央与地方政府的事权、财权、财力，将关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种划为中央收入；将与地方经济和社会发展关系密切的税源分散、宜于地方征收管理的税种划为地方收入，这就使中央政府掌握了较多的财力，而就地方而言将出现自身收支不对称的状况，势必要产生纵向的不均衡，不利于地方政府完成自身的任务。纵向非均衡归因于在不同政府级次上的收入来源和支出需求的不一致。纵向非均衡大体上有两种状况，一种就是上述的，中央集中财力较多，地方财力较少；一种是地方财力过多，中央财力过少的态势。前者我们可以称之为有利于中央的纵向非均衡；后者我们可以称之为有利于地方的纵向非均衡。

由于历史、经济、外部性、受益外溢及筹集财力的能力等因素的影响，各地方之间在事权、财权、财力方面的横向不均衡也是客观存在的。横向非均衡归因于在同一级次上的各个政府间收入来源和支出需求的不一致。

要解决双向非均衡的矛盾，就需要在合理确定地方财政收支基本标准的前提下，实行财政收入所有权和支出使用权相分离的原则，建立中央对地方的税收返还制度和转移支付制度。

从纵向均衡和横向均衡两者来看，有利于中央政府的纵向非均衡，就其本身而言，并不是坏事。中央政府常是更为有效的收入集中者，加之宏观经济管理的要求，这种纵向非均衡为实行中央政府对地方政府的转移支付提供财力保证。那么摆在我们面前的主要应解决的是横向非均衡及向地方倾斜的纵向非均衡。

从广义上说，税源共享、税收分享（共享税）与转移支付都是在划分税种的基础上，实现纵向财政均衡和横向财政均衡的手段。但税源共享、税收分享是收入划分方式，属于财政收入“初次分配”，而转移支付则是更为规范的双向均衡基本方法，属于财政收入的“再分配”。因此它们在作用点、作用力度上是有区别的。

税源共享和税收分享主要是解决纵向财政均衡问题，偏重于对地方财政收支的总量调节。税源共享是指中央和地方两级政府向同一税源征税，分率计征。这种方式一般存在于西方发达国家，而在发展中国家几乎不存在。税源共享不仅可使各级政府拥有一部分财政收入，而且各级政府都拥有一定的财政收入决策权与管理权。但实行税源共享要有一定的经济基础，共享税源的地区差别要小，所得税收在整个税收中比重较大。税收分享制即税收是某一级政府征收（一般由中央征收），但分配由各级政府根据事先确定的公式进行。税收分享一般是指地方政府可以无条件地获得中央政府所征税收的特定比例部分。这一比例一经确定，各地区通用。税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权在中央。这种方式在发展中国家很有市场，比较简单易行，而且倍受富裕地区的偏爱。但这一方式的缺陷在于税收分享比例是“一刀切”的，且具有累退效应，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。

与税源共享或税收分享相比，转移支付作为集权与分权的调节器，更多地体现中央政府的意志，注意解决横向财政均衡的问题，偏重对地方财政收支的结构调节。实行政府间转移支付，使财政收入所有权与资金使用权相对分离，是处理集权与分权关系的良策，采取多种转移支付的形式，有选择地改变资金使用权，以使中央财政握有主动权，又使地方财政有稳定的财政资金来源和资金使用权。

过去，现在乃至将来，集权与分权的论争是处理中央与地方财政关系不可避免的问题。其原因之一，是分配主体的多层次性。各级财政代表各级政府，有着相对独立的自身利益、责任、权利。原因之二，就财政分配客体而言，政府提供的公共产品受益范围不同，有的属于全国受益，有的只是地方受益，因而就必然要按照公共产品受益范围的大小程度界定中央与地方的事权、财权、财力。然而，集权仍是主旋律。这一点主要体现在财政立法权和财政收入大头的归属上。

中国人民大学中国财政金融政策研究中心