关于推进依法治税的现实思考

关于推进依法治税的现实思考 关于推进依法治税的现实思考 关于推进依法治税的现实思考 依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，既是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。如何正确认识、严格坚持和大力推进依法治税，是各级税务机关和广大税务人员应该深入研究并努力实践的重大课题。

一、观念为先——着眼于牢固树立依法治税观念

思想是行动的先导。推进依法治税必须首先解决思想认识问题，着眼于树立依法治税观念。目前，在依法治税工作中，还存在着这样或那样的思想认识问题：从领导层来讲，有些领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视，法治观念淡薄，人治思想严重，仍习惯于传统管理和依“长官意志”办事，以致在实践中出现了少数以言代法、以权压法和权力滥用等问题；有些领导干部对依法治税虽然有一定的认识，但面对财政管理体制的制约和税收计划任务的左右，面对来自方方面面的阻力和干扰，显得望而却步、裹足不前、不敢作为。从执法者来说，有些人头脑里“官本位”、“税老大”意识作祟，习惯于居高临下、随意执法，对法律上的约束感到不舒服，对依法治税很不情愿；有些人受传统的法律是治民工具观的深刻影响，一味强调纳税人要依法纳税，却很少讲执法者也应依法征税，甚至有的把执法权变为自己随心所欲的工具。就纳税人而言，有些是依法纳税观念不强，受自身利益驱使，千方百计欠、偷、骗、抗税，致使国家税款严重流失；有些人虽然依法纳税观念和依法维护自身权益意识在不断增强，但由于“后顾之忧”，即使自身权益受到侵害，多数也不敢诉诸法律予以维护。

解决这些问题，必须进一步统一和提高思想认识。从理论上讲，税收的本质特征，决定了一切税收活动都必须依法进行，同时也决定了依法治税在税收工作中的核心地位。从实践来看，依法治税是正确处理征纳矛盾的根本方法和唯一途径。这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性充分表明，依法治税是税收工作永恒的主题。依法治税是税收工作的核心和灵魂，是指导税收工作的基本原则，是统揽税收工作全局的根本指针，也是衡量税收工作的主要标准。值得指出的是，长期以来，各级税务机关强调以组织收入为中心，并主要以税收计划任务的完成情况来考核工作绩效。在组织收入思想指导下，税务机关任务观念很强，相对法制意识却较淡薄，大都将主要精力放在调剂税收余缺，确保税收的平稳增长上，出现了收入形势好的时期和好的地方有税不收、放宽减免、执法偏松、对偷税逃税睁一只眼闭一只眼的现象；收入形势不好的时期和地方挖地三尺、严查重罚、甚至出现收“过头税”、寅吃卯粮、乱征乱罚的情况。这不仅造成税收执法上的时期性和地域性差异，而且给依法治税造成严重的负面影响，甚至影响市场经济的健康发展。要根本改变这种状况，必须确立依法治税中心论，主要用是否做到了依法治税来考核税收工作的绩效。实际上，税务机关只要抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税、税务人员做到依法征税，税收收入自然会达到及时足额、应收尽收。并且其他各项工作也因找准了努力方向而迎刃而解。税务机关应始终坚持依法治税为本，如果仍一味强调以组织收入为中心，无疑将本末倒置、舍本逐末。

二、机制为本——致力于建立依法治税的监督制约机制

推进依法治税，根本在于建立科学有效的依法治税运行机制。过去在税收工作中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及偷逃税现象严重等问题，之所以没有从根本上得到很好的解决，主要原因就是缺乏真正相互制衡的、完善的依法治税监督制约机制。

现代法治是以法律对权力的限制和约束为基点的。任何一项权力的行使，都必须受到其他权力的监督，失去监督的权力就会产生滥用职权，甚至导致腐败。这些年来，执法随意、执法违法、执法腐败等问题之所以屡禁不止，其重要原因就是对其缺乏有效的监督，缺少一个全方面、全过程、全方位的监督制约机制。目前，在税务系统内部对税收执法权的监督是一个非常薄弱的环节，并且多是事后监督，这种游离于税收执法过程之外的监督，从机制上讲很不健全，从实践中看也不十分有效。对税收执法权的监督，应当深入到税收执法权行使过程中与其同步运行。为此，必须抓好以下几项工作：

(一)建立税收执法责任制和评议考核制，进行事前监督

党的十五大提出，政府机关要实行执法责任制和评议考核制。税务机关作为国家的重要行政执法机关，理应坚决贯彻落实好这一要求。对于税务机关来讲，税收执法责任制应当包括执法责任、评议考核和责任追究3个方面的内容，其中执法责任是落实的基础，评议考核是落实的关键，责任追究是落实的保障，3个方面相辅相成，配套实施，缺一不可。首先，必须明确执法责任，就是对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科学、完善的评议考核体系。在制定考核目标上，要做到必要性与可行性相结合，选取那些能够突出重点、体现纲目、看得见、摸得着、抓得住、量得准的指标，且具有直接性、具体性、可量化与可操作性；在考核内容上，要做到定性与定量相结合，定性指标力求体现全局性、宏观性和普遍性，定量指标力求体现合理性、严格性和绩效性；在考核方法上，要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评价相结合。第三，对应追究责任的执法行为必须要有可测度的具体要求，即使那些难于测度的“软要求”，也要用清晰明确的语言加以界定，不能使用模糊笼统的语言。

(二)建立税务案件听证、审理和复议制度，进行事中监督

税务案件听证、审理和复议制度，是防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保障和监督税务机关依法行使职权，保护纳税人及其他税务当事人合法权益的重要内部监督机制。目前，这3项制度在实际工作中贯彻落实得不够好，有的听证工作不是由法制部门承担，而是由稽查分局自行组织；有的审理工作不是由法制部门牵头负责，重大案件不交审理委员会审理，而是全部由稽查分局自行审理；有的虽然由法制部门承办，但听证、审理和复议质量不高。产生这些问题的最主要原因，就是各级税务机关法制工作机构不健全，法制工作人员不适应工作需要。为此，各级税务机关必须进一步加强法制工作机构建设，县及县以上都要成立专门的法制工作机构，将既精通法律又熟悉税收的人才充实到法制部门，以保证税收法制工作的正常进行，充分发挥法制部门规范和监督执法的作用。

(三)建立税收执法检查和“两错”追究制度，进行事后监督

近年来，每年一次的税收执法检查，虽然取得了一定成绩，但由于时间紧、内容多、范围广、任务重，往往走马观花、蜻蜒点水，存在检查不深入、不彻底、不到位的问题，甚至有的只是听听看看、走走转转，流于形式，走了过场。这种一阵风式的检查，很容易形成“风过景依然”、“雨过地皮干”的现象，不仅没有引起基层的重视，也没有达到应有的实效。应当改变税收执法检查每年集中搞一次的做法，通过建立健全包括全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查相配合的一整套执法检查制度，实现执法检查工作经常化、制度化和规范化。

“两错”(执法过错或错案)追究制实施中最突出的问题是工作力度不够，究责不到位，甚至形同虚设、落而不实。这种监督措施的软弱无力和断档缺位，助长了执法的随意性，弱化了法纪严明的执法环境。必须坚持实事求是、有错必究、责罚相当、教育与惩罚相结合的原则，采取不隐瞒、不护短、不包庇的态度，切实做到真抓实干、真追实究、究责到位。只有这样，才能确保严格公正执法。

三、环境为重——着力营造良好的治税环境

治税环境是税收工作顺利开展的基础。它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果。全面推进依法治税，必须注重营造良好的治税环境。目前，在治税环境方面，还存在着一些问题，主要是涉税违法案件时有发生，行政干预税收执法现象依然存在，有关部门配合不得力。对此必须引起足够重视，认真加以研究解决。

(一)规范政府管税

建设社会主义法治国家，发展市场经济，要求各级政府必须转变职能，坚持依法行政，用法律和法规来规范政府行为；要牢固树立法制观念和全局意识，正确处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重、维护和支持税务机关依法治税；要切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，为税务机关依法治税撑腰壮胆；要严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不得超越权限擅自更改、调整、变通国家税收政策，不得以任何借口和理由，干扰和影响税务机关公正执法。对地方行政领导自立章法、变通税收政策、截留国家税款、混淆入库级次的，应依法追究；对于干扰税收执法、为纳税人说情包庇的，既要承担行政责任，也要承担法律责任。

(二)加强部门配合

加强部门协作配合，最根本的在于建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确各部门的权力、义务及法律责任。我国当前的治税环境之所以不尽如人意，最根本的一条就是缺少法律规范，诸多税收问题由于税收法律责任不明确，长期得不到解决。营造良好的治税环境，必须加快税收法制建设，使各个部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

(三)搞好税法宣传

要开展全方位、立体化、多层次、多形式的税收法制宣传教育活动，切实增强其针对性、系统性和实效性。要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的税务形象；面向各级党政领导，面向广大纳税人，面向社会各界；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的多样性。同时，要有计划、有组织、有目的地举办不同规模、不同形式、不同层次、不同对象、不同内容的税收法制培训班，使各级党政领导、广大税务人员和纳税人自觉学法、知法、守法和护法，使社会各界都来关心、理解和支持税收工作，支持税务机关依法行政。只有全民依法纳税意识的普遍增强，治税环境才能得到不断改善，依法治税才能不断推向深入。

来源：《税务研究》2001.7