我国县级土地利用总体规划研究综述

1 引言

土地利用规划是土地管理工作的核心环节，而在我国五级土地利用总体规划体系中，县级规划是核心，它既是编制地市、省土地利用总体规划的基础，又是编制乡镇土地利用总体规划的依据，因此，县级土地利用规划的研究尤为重要。县级土地利用总体规划是一种确定型的、管理型的微观层面规划，其编制水平直接反映了土地利用总体规划的编制质量，是国家实现耕地保护和保障建设用地的关键。虽然我国已经先后开展了两轮土地利用总体规划修编工作并取得了理论和实践上的成果，但通过几年来的规划管理实践也反映出整个县级规划还存在诸多的问题，遇到了许多新情况和挑战。近几年来，基于科学发展观下的科学决策对土地利用总体规划的科学性提出了更高的要求。因此，结合中国国情探讨目前中国县级土地利用总体规划相关情况具有紧迫性与重要性。随着新一轮土地利用总体规划修编工作陆续开展，国内许多学者相应的土地利用规划相关研究也日益深入。以此为背景，本文尝试对该领域内主要贡献者的观点进行归纳，并做出评述，相信对这些研究的回顾与展望，会对我国土地利用规划领域研究的深入以及建立和完善具有中国特色的土地利用规划具有重要的科学价值和现实意义。

2 我国县级土地利用总体规划研究综述

2.1 规划理论与方法的研究 关于理论与方法的研究成果中，不仅有从整体上对县级土地规划理论的研究，也有以某一方面为切入点展开的理论探讨。麻战洪、申志军等以县级土地利用总体规划中城镇建设用地为切入点对城镇建设用地规模增量分解方法进行了探索[6?9]。贺嵘、牟春光对县级土地利用总体规划建设用地需求量预测进行了深入研究[10,11]。

2.2 基于GIS 应用的土地规划信息系统研究

2.3 土地利用规划的刚性和弹性研究

土地利用规划刚性的指标受到挑战，为适应多变、开放的自由经济环境，弹性指标的观点得到广泛的赞同。县级土地利用总体规划在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能，其修编必须在严格落实上级规划主要控制性指标（刚性）的原则下，立足实际，发展为多方案选择、多指标控制、刚性与弹性结合的规划。关于土地利用规划刚性与弹性的问题，国内学者主要进行了以下几个方面的研究： 2.在用地布局与分类上，学者建议在按照国家规定设置用地分区的前提下，根据社会经济发展需要再设立用地弹性区。陈波借鉴城市规划“递推规划滚动发展”的理念，建议在现行土地利用总体规划的规划建设用地预留区（含现状建成区)、一般农地区、基本农田保护区和土地开发复垦整理区等用途分区上，建立复区概念的规划建设发展控制区。其实质是将规划建设占用耕地指标在允许的控制空间内进行摆动和置换[23]。解决某些地区存在的由于下达建设占用耕地指标少、耕地保有量和基本农田保护指标多而限制本地区城镇化、工业化发展进程的矛盾。在用地分类上，陈敏通过对“可耕地”的探索，扩大了耕地内涵，确保耕地保有量，实现耕地总量动态平衡[21]。

3.在规划目标与政策上，汤江龙等建议引入多元理论和弹性的观念，确定规划目标的合理弹性度，建立弹性的规划目标。同时，制订与弹性规划目标相配套的弹性发展政策等[24]。

2.4 土地利用规划与相关规划的协调

土地利用规划与相关规划协调，主要包括两个方面：一个是与空间规划的协调，主要指城市规划、国土/区域规划；另一个方面是与结构规划的协调，包括国民经济和社会发展规划、水资源规划、生态规划等等。

目前研究较多的是土地利用规划与城市规划的协调，与其它规划协调的研究较少。朱广印、王秋兵、张仲智等人指出由于土地规划与其他行业规划（如城市总体规划、交通规划等）在编制基期、期限、分析方法、基础数据的不同导致了分析结果、预期目标的差异，阻碍了规划的正常实施，增加规划调整修改的次数[25]。汤开兴、夏敏提出协调县级土地利用总体规划与城市总体规划的对策：如注重“两规”在图件比例尺的协调,时间与空间上的衔接，修正“两规”的城镇用地规模界线[24]。刘少华强调了土地利用规划与城镇规划的协调应关注城郊结合区域，同时指出对城市或城镇的划分应该在概念上有所拓展和延伸，可将城市(镇)划分为“建成区”、“建设区”、“发展区”、“控制区”，实行分区控制，分类指导[26]。陈波、韩雄建建议利用城市规划与土地利用规划的空间布局来划分圈层，留足城市发展的空间。对城市规划近期范围，土地利用规划应设定为建设预留区；并简要提出与交通、水利、农业、以及环境保护规划、旅游规划衔接的方法[23,27]。

2.5 规划实施评价与环境影响评价的研究 在环境影响评价研究方面，由于我国规划环境影响评价制度才确立不久，国内众多学者主要集中在环境影响评价的内容、工作程序和评价方法以及评价指标体系的研究上面。陈锦则在其学位论文中以湖北省仙桃市为例，采用地理信息系统(GIS)方法，并结合计算机技术对当地环境进行影响评价[33]。赵俊、刘剑岚分别以喀斯特山区、重庆市南岸区县级土地利用总体规划为实例对环境评价指标体系的构建和评价方法进行了探讨[34,35]。

2.6 现行县级土地利用规划中存在问题及对策研究

2.6.1 现行规划存在的问题研究

在经济增长快速阶段，现行的县级土地利用总体规划暴露出较多的问题，既有规划编制过程中的问题，也有规划编制的技术手段与方法问题；既有规划的观念与理念问题，也有规划实施与管理的问题. 2.技术与方法问题。有的学者指出规划的技术力量（人员、手段）薄弱，成形的方案评估论证、可行性分析研究不够全面细致，规划方案不够灵活[37,41]。有的学者认为规划编制的技术手段比较落后，无法实现县级土地利用总体规划的数据采集、数据处理、图形编辑、数据传递、报表输出和规划管理的高效运作[24]。

3.规划观念与理念问题。有的学者认为现行规划在指导思想上突出耕地保护，在建设用地与保护耕地的关系处理上，按照以有限供给制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以求得满足上级下达的控制指标要求，规划所确定的建设用地指标未能充分考虑经济快速发展的实际[25]。其他学者认为规划缺少可持续发展、生态环境保护的战略理念[24]。

4.规划实施与管理问题。一种观点认为规划实施缺少群众参与，规划编制的公众参与程度不够，参与方式不广泛[24]。另一种观点认为地方领导对新法的认识和宣传不够，规划法律地位虽高，但实施权威性不够，出现执法不严甚至有法不依的现象[25,26]。

2.6.2 新一轮规划的对策研究 2.在技术问题上，学者们提出应加大人力与财力的投入，加强人才培训，扩大技术人员队伍[37]。有的学者认为在规划方法上可引进其它学科的一些新的规划方法，如规划生态方法、规划优化方法、规划决策方法；在规划技术手段方面，加大县级规划的技术设备的投入，应用国内外先进的GIS 软件，实现由纸质规划向数字规划的转变。此外还应多种形式、多种渠道地应用新的测绘技术[25]。

3.在规划理念和观念方面，学者们提出树立正确的“规划观”，创建耕地保护新概念，建立数量与质量并重的耕地保护理念。规划目标的界定既有耕地保护方面的目标，也有社会经济发展的面的目标，更应有生态环境保护方面的目标，使传统的单一规划思想向经济、社会及资源环境协调发展的多规划目标规划思想转变[24]。

4.针对规划实施和管理的问题，有的学者建议进一步确立规划的法律地位，加大规划宣传实施和监察力度，加强规划实施管理的激励与惩罚机制设计，提高公众参与度和实施透明度并且可以运用经济手段调控规划实施[25,26]。另外一些学者探讨出开展多种公众参与的方式，建议建立公众参与制，并使之成为土地利用总体规划的必要程序，同时也是提高土地利用总体规划权威性与影响力的有效途径[40,41]。

3 结论与展望

本文选取 2002—2012 年为研究时段，通过以上分析,笔者认为：我国县级土地利用总体规划的研究日益丰富，但与城市规划等相比，仍处于探索阶段，相关研究尚待深入。现有的研究存在许多不足之处：如缺少县级规划与上下级规划的系统与对比研究；对县级规划空间布局与用途分区管制的研究不够等。鉴于以上背景以及经济社会发展的需要，本文对今后我国县级土地利用总体规划的研究提出以下展望：

3.1 明确县级土地利用总体规划的特殊性、突出重点

在对县级土地利用总体规划的研究中，不能盲目的仅仅对其方法和理论等进行探索，作为中国土地规划分级系统中特殊地位的县级规划，应该明确其特殊性。中国县级土地利用的主要矛盾是保护耕地与城市扩张占地之间的矛盾。县级规划的核心内容是控制城镇建设用地规模和切实保护耕地。在规划中要抓住这一主要矛盾。因此，今后应研究如何解决县级规划中的关键问题，并且思考如何对各级规划进行明确分工，同时探讨县、乡两级规划同步编制的问题。

3.2 深入规划利益权衡的探讨

土地利用总体规划修编实际上是通过土地资源的再分配达到利益的再分配，涉及到方方面面的利益。由于土地数量的有限性和需求的多元性,同时,土地利用规划在政策层面上具有把握土地的发展权,面临着各个利益主体对土地发展权的诉求,因此，土地利用总体规划中存在着上下级政府之间、同级政府之间、政府与公众之间、各行政部门之间以及政府与用地单位之间的利益博弈。如何平衡各方利益，力求使土地资源在各部门间得到合理的配置,如何建立健全利益平衡机制,在建立利益平衡机制的过程中怎样充分发挥政府公众服务的本质和职能，这些问题都值得今后进行深入探讨。

3.3 国际土地用途分区管制的借鉴研究

土地用途分区管制的控制是指导性的，而不是指令性的，可以满足规划的刚性和弹性的要求。尝试加强土地用途分区管制作用，对解决中国计划用地指标确立和分配上的不合理因素将具有重要意义。其次，土地用途管制是一项综合性的多渠道、多功能法律制度，它的执行增强了土地利于总体规划的法律依据和保障。县是中国行政管理的完整基层单位，县级尺度是土地利用和管理最直接操作层，是中国土地资源可持续利用、管理和规划的最佳尺度，也是开展土地用途分区管制的最佳尺度。我国的土地利用规划层次比较高，分为从国家到乡镇的五级体系，更注重指标的编制，轻视用途管制规则的制定。国外的土地利用规划一般在县（乡）级，侧重用地的空间落实；土地用途分区管制制度是世界上一些国家和地区广泛采用的土地管理制度，且发展比较成熟。国外的分区经验和方法对中国土地用途分区制度建设有较好的借鉴意义。

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