政府购买涉税公共服务对策研究

推进政府购买涉税公共服务，是新时期全面深化财税改革的必然要求，是转变政府职能、创新社会管理、改进公共服务提供方式、建设服务型政府的客观需要。在实现税收现代化的进程中，客观分析我国推进政府购买涉税公共服务面临的形势，在科学划分政府间事权与支出责任前提下，按照“积极稳妥、科学安排、公开择优、完善机制”的原则，建立完善我国政府购买涉税公共服务体制机制，对实现税收治理能力现代化，为纳税人提供更加优质的服务，具有十分重要的意义。

一、政府购买涉税公共服务现状分析

政府购买涉税公共服务是指将原来由政府财税部门直接提供的社会公共服务事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买涉税公共服务将成为政府税收治理的重要方式。

近年来，各地税务主管机关都对购买涉税公共服务进行了探索和实践。上海社保局对社保工资专项审计的政府采购项目是首单政府采购涉税中介服务，重庆市地方税务局积极开展了购买土地增值税清算专项审核服务。北京市丰台区国税局向国嘉亚太（北京）税务师事务所购买涉税服务，利用该所提供的评估服务结果发现企业少缴的税款过亿元；四川省成都市武侯区国税局与税务师事务所合作，提供免费企业所得税汇算清缴鉴证服务，并依据鉴证结果，查补违法企业税款及滞纳金1300多万元；海南省琼海地税局面向税务师事务所购买涉税公共服务，委托其对符合清算条件的房地产项目开展土地增值税清算工作，取得良好效果；安徽省地方税务局下发了《安徽省地方税务局关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》（皖地税发〔2014〕11号），对该省各级地税机关购买涉税服务工作提出了明确的工作目标、任务和要求，并在省地税局机关率先试行。

政府购买涉税公共服务，有利于解决纳税人不断增多与有效征管力量不足的矛盾，有利于提高税务执法水平，降低税务机关的执法风险，有利于提高纳税人税法遵从度，降低纳税人遵从成本，有利于提高征管效能，降低税务机关征税成本。开展政府购买涉税公共服务，对政府、纳税人和税务中介机构三方都具有重大意义，但在目前的发展中也存在不足之处：

一是涉税公共服务的内容及形式不够完善。科研界、涉税社会组织和各级政府主管机关对涉税公共服务采购的具体内容存在不同看法，各级税务主管机关的采购服务内容、形式、做法也不相同，对某些涉税公共服务的提供主体还有争议。各级税务主管机关购买涉税公共服务的购买主体、供给主体、中介方和消费者之间，没有一整套完备的法律体系加以规范，对购买范围、操作规程、规范标准、竞争办法、招投标办法、公平参与、绩效评价等还缺乏进一步的约定。现行《政府采购法》规范的政府采购行为仅限于政府购买自身运行需要的物品和服务，不包括政府购买公共服务。现行的《征管法》、《预算法》、《招投标法》、《价格法》等基本没有或者较少涉及对政府购买涉税公共服务项目的法律规定。

二是对涉税公共服务的认识还不够深入。从目前看，各级税务主管机关购买的涉税公共服务主要集中于土地增值税清算鉴证和企业所得税汇算清缴鉴证、税款清算鉴证、风险管理、涉税资料审核、税源分析、调查、纳税服务评价等方面，而对税务审计、纳税服务、大企业税务风险管理、特别纳税调整、涉税法律风险咨询、涉税会计调整、重大税收政策社会咨询评估等方面未有涉及，这些业务都将在未来的税收现代化中发挥巨大作用。

三是对涉税公共服务的采购规模仍很低。全国服务类采购占政府采购总规模不到10%，具体到涉税公共服务类就更低了，同时，采购涉税公共服务的省级行政区更未过半，覆盖率较低。

四是对涉税公共服务的采购规制有待明确。在涉税公共服务的采购工作中，普遍缺乏详细具体的文件规定，需要进一步明确采购范围和服务方式等；要根据涉税公共服务项目本身的特点，明确有关工作原则和依法规范有效的采购方式；需明确设置涉税公共服务提供主体的资格条件、资质能力和准入门槛，科学制定具体的、规范的评审标准和方法；在采购合同执行中，要注意针对涉税公共服务项目合同履约周期长、金额不固定、考核验收要求高等特点，明确防范合同风险的举措；对政府购买涉税公共服务绩效管理和评价还没有建立起来，第三方合同履约验收评价、服务提供质量监督等措施还没有明确。所有这些问题的解决，都离不开科学的标准和完善的制度体系。

五是对涉税公共服务的预算管理体系还不健全。在没有构建或者完善相关的涉税公共服务采购绩效预算时，政府购买涉税公共服务的效果无法准确衡量，那么购买涉税公共服务项目预算的约束力就形同虚设。

六是提供涉税公共服务的提供主体还需培育和发展。一方面，政府购买涉税服务的提供主体整体发展水平还不高，规模还不大，承接服务和筹集社会资源的能力还不强。另一方面，还没有形成成熟的涉税公共服务提供商体系。会计师事务所、律师事务所、税务师事务所、咨询机构等行业发展相对较慢，在进行政府采购时，还没有众多成熟的、有能力承接涉税公共服务项目，并且能保证服务质量的提供商参与竞争。

二、健全完善政府购买涉税公共服务的对策建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对政府购买服务工作进行了专门部署。国家税务总局于近期下发了《国家税务总局转发的通知》（税总函〔2015〕82号），对税务部门购买涉税公共服务工作进行了规范。

一是完善政府购买涉税公共服务的法律规范。根据涉税公共服务项目本身的特殊性，完善与之相适应的法律法规体系。修订《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则，对相关的法律条文进行调整，增加政府采购涉税公共服务的范围、形式、内容和标准。完善《政府采购法》，明确管理机构和规程。要在政府采购条例中补充规定政府购买涉税公共服务的原则和方法、资质认定、购买方式、监督管理、绩效考评等内容。修订《预算法》相关条款，将政府购买涉税公共服务内容纳入预算管理范畴，明确监管部门职责。通过修改相应法律让政府购买涉税公共服务获得充分的法律依据。 二是提高政府购买涉税公共服务的思想认识。推广政府购买涉税公共服务是政府提高税务治理能力的实践，是公共服务提供方式的转变，实质是 “花钱问效果”的具体体现，其更重视通过市场的作用实现政府对公共资源的科学配置，有利于节约财政资金，提高服务能力。树立政府购买涉税公共服务意识，可以从根本上提高公共服务资源配置效率，大大降低治税行政成本，提升纳税人的税法遵从度，有利于实现税收治理现代化。

三是夯实政府购买涉税公共服务的制度基础。明确涉税公共服务的采购范围，形成政府购买涉税公共服务目录，明确哪些可以买、哪些不能买。依据社会经济形势的发展变化和税收征管实际的需要不断完善修正目录。围绕政府购买涉税公共服务过程中，项目评审、组织采购、资质审查、服务合同签订、服务项目监控、服务绩效评估、项目后评价和经费兑付等重点环节，细化政府采购操作流程，使购买主体真正有章可循。要科学设立涉税公共服务项目，明确专业评估机构、公示和公告媒体和服务项目评价机构。同时，要广开言路，认真听取各涉税社会组织、中介机构和纳税人对购买项目的论证、评估意见和有关的利益诉求。要加强监督管控，进一步健全服务购买的内控机制，确保实现购买服务过程的公开、透明。

四是建立科学规范的政府购买涉税公共服务预算体系。加强政府财政支出中购买服务支出的预算管理。按服务类别划分购买服务需求分别进行汇总，分门别类选择适宜的政府购买方式，依实际需要科学编制购买服务的长期规划。要依据规划科学编制政府购买服务的支出预算。对纳入政府购买范围的服务项目要进行科学的论证。服务项目立项后，财政主管部门应负责做好涉税公共服务项目成本的核算工作，合理确定服务项目的补助标准。要针对购买涉税公共服务的特殊性和复杂性，建立科学有效的绩效评估机制。研究制定分类、分档的政府购买涉税公共服务绩效考评指标体系，使其真正将政府购买服务支出预算过渡到以结果为导向的绩效预算管理。要严格财政资金支付标准，引入绩效审核，科学测算不同涉税服务项目所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平、优化。健全政府购买涉税公共服务有效监管和风险防范机制。建立透明的购买流程，能公开的环节和信息要按规定全部公开，自觉接受社会监督。完善购买服务项目的监控机制，建立事前论证、事中监控、事后评估的专业化、多层次的监督评估体系，健全相关内控机制。要切实提高税务主管部门的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，强化责任追究力度，从而杜绝购买服务过程中的违法违纪行为。

五是加大涉税公共服务提供商培育扶持力度。加快推进政府部门或事业单位与相关涉税中介机构的脱钩工作。涉税中介机构要树立市场意识，积极参与市场竞争，提高自身业务水平，用业绩和能力承揽业务。各级政府要充分尊重市场的力量，不干预相关市场的公平有序竞争，营造规范有序的市场氛围。进一步梳理审批服务事项运作流程，简化服务程序，压缩办理时限。要积极搭建集中服务平台，提供“一站式”服务。同时，全面取消影响涉税公共服务提供商发展的不利限制。除国家明令禁止的行业以外，允许各类投资主体进入涉税公共服务领域，不得擅自设置或借备案管理变相设置区域性、行业性的服务执业限制，充分鼓励市场竞争。积极引进目前国内发展紧缺的、实力较强、信誉良好、业务能力层次高的国外知名涉税中介机构来我国发展或设立分支机构。鼓励现有涉税公共服务提供商做大做强，向规模化、综合化方向发展，各地方政府可设立专项鼓励发展基金，制订科学的扶持发展专项计划。鼓励有条件的涉税中介机构开展连锁经营和网络化经营；要引导通过市场的力量实现行业内或跨行业、跨区域、跨所有制的兼并重组，鼓励强强联合、强弱联合，进一步提高服务质量和竞争力。