对如何落实好“市场化采购”+“生产者补贴”新政的思考

国家发展改革委《关于深入推进农业供给侧结构性改革实施意见的通知》（发改农经〔2017〕452号），明确指出2017年国家在东北三省和内蒙古自治区调整大豆目标价格政策，实行市场化收购加补贴机制。此举意味着大豆目标价格补贴正式退出，中央财政对大豆生产者给予a贴。通过调减非优势产区玉米种植，优化配置耕地资源，弱化政策支持造成的市场扭曲；有效利用国际市场资源，避免政策支持引发的贸易摩擦；合理补贴农民收入，维持粮食安全的生产保障。

2017年，各地按照“藏粮于地、藏粮于技”的发展思路，主动调整农业种植结构，加快优化区域布局，在主要口粮作物稻谷、小麦播种面积保持基本稳定的基础上，调减库存较多的玉米种植，特别是在玉米非优势产区“镰刀弯”地区大幅度调减玉米播种面积，实行“粮改饲”“粮改豆”，增加杂粮和豆类的播种面积。

2017年全国粮食播种面积16.83亿亩，比2016年减少1222万亩，下降0.7%（国家统计局，2017）。黑龙江省2017年实现粮食产量6018.8万吨，稳居全国首位，但全国粮食“生产量、进口量、库存量”三量齐增的怪现象在黑龙江省同样存在，农业补贴政策与供给侧改革如何协调才能促进黑龙江省三产融合互动？补贴政策如何调整才能在粮食供求总量基本平衡、结构矛盾凸显的农业经济新常态下，提高农业发展的质量和效益，加速现代农业发展和“四化”同步发展？ 一、黑龙江省农业补贴政策实施效果

农业补贴是包括我国在内的大多数国家支持和保护农业发展的重要政策工具，通过对黑龙江省农户调研结果显示，补贴政策在粮食产能提升，保障粮食供给的同时，相对固化的发放依据、发放时间、发放模式也带来了市场失灵与政策失灵。

（一）稳定粮食供给，保障粮食安全

所有地区受访农户对补贴依据满意度较高，78.89%受访农户认为按照种植面积发放农业补贴能够在一定程度上促进粮食增产、促进农民增收。黑龙江省粮食总产自2010年后连续七年稳定在1000亿斤以上。粮食总产量、年均增量、商品量、调出量和人均占有量等均居全国之首。

（二）扭曲市场信号，增加生产成本

从调研农户反馈得知，种粮时不会考虑补贴因素的农户比例超过70%，相关研究已经表明任何与种植面积挂钩的生产性补贴，都会因为投入性要素的市场化供给而转化为地租上涨，从而增加农业生产成本，这种高成本的农业生产方式与国家托市收购的政策叠加，严重扭曲了市场供求信号，造成了高位价格均衡。在开放经济环境下，必然导致难以顺价销售的后果，造成农业资源配置低效，农业竞争力低下。

（三）政策信号失灵，供给需求脱节

农业补贴政策自2004年实施以来，强调政策在粮食安全数量属性上的基础性作用和增加农民收入的普惠性质，弱化甚至搁置补贴在转变农业生产组织方式、农业品种结构调整、农业技术体系构建、农产品营销体系塑造等方面的积极作用。“加工补贴、收储补贴”等产业链中间环节临时性政策，不能从根本上解决有效需求不足与农产品结构性过剩的两难困境，超过90%以上受访农户认为，政策没有及时调整，导致农业产出与市场需求有效对接，补贴造成的供需脱节问题凸显。 二、农业补贴新政实施需要处理的三大关系

农业支持政策市场化转变是必然趋势，为顺应我国农业支持政策转型，促进新政平稳过渡，引领农产品市场化定价的改革趋势，首先需要处理好三大关系：

一是处理好计划与市场关系。坚持市场化定价为目标的改革方向，政策实施的过渡期内，应继续发挥国有粮食企业的主体收储功能，避免主产区玉米、大豆价格下降过于剧烈，引发粮食价格大幅度波动，造成社会需求下降，引发更大范围的物价波动。

二是处理好国内与国际关系。统筹利用国内外市场资源，优化国内耕地资源配置，玉米价格走低直至与国际市场价格趋同，是必然趋势。国内产业政策应该与国际贸易政策衔接，在国内玉米、大豆收获上市流通期间，把握好进口的时间窗口与节奏，充分发挥国际市场填补国内供求余缺的作用。

三是处理好生产与消费关系。中国计生政策改革带来的人口增长，快速推进的城镇化进程，以及稳步增长的居民收入，必然会带来食物消费的升级。玉米、大豆作为畜牧业饲料的主要来源，在肉、蛋、奶生产中的要素投入中具有不可替代性。生产规划调整要切合消费转型的趋势，将供给侧结构性改革与需求侧消费升级相结合，促进合理产出的有效转化。

同时，为了更好的落实“市场化采购”+“生产者补贴”新型农业支持政策，必须紧抓以下三个关键点：

一是确定收入目标为主的基本原则。新政核心是减少政策对市场的扭曲，维持种植积极性的基础上，保证农民的合理收入。政策出发点和最终着力点在于保证农民收入维持在合理的水平。将市场的功能交还给市场，避免政策反复造成的效率损失，提高政策支持的预期效果。

二是合理设定补贴标准及发放时间。新政本质上是目标价格补贴政策的一种呈现形式，生产者补贴标准要以现货市场供求及期货市场交易等因素综合确定，既要体现生产成本变动又要结合需求趋势变动，加上农民外出务工的平均收入，补齐农民收入短板，促进劳动力要素资源在农业及其他部门之间合理流动。补贴发放时间应在第二季种植开始前，使其成为农业再生产资本性投入的来源之一。

三是培育产业链综合竞争力为目的。新政着力点依然集中在供给侧，通过培育多元化采购主体，破除产业链垂直整合的体制性障碍，此外，应利用信息化技术对市场需求信息进行挖掘，利用有效需求、激发潜在需求、创造新需求去引领前端生产，提升产业链综合竞争能力。 三、与供给侧改革协调互进的农业补贴政策调整建议

在农业供给侧改革背景下，市场化导向的补贴政策调整应该以信息化引领，以信息化带动农业现代化，促进四化同步；以市场化为目的，通过完善农业补贴政策实现“去产能、降成本、补短板”，创新现代农业实践，提速三产融合，打造生产经营特色突出、农畜产品优质高效、品牌渠道优势明显、绿色健康持续的现代农业发展新模式。 （一）补贴政策应以信息化为先导，促进供给侧改革与需求侧信息互动，形成有效市场均衡

统筹国土测量、卫星遥感、农业信息化建设，整合农业生产信息资源，形成数据共享体系，打破以往“有税有补、无税不补”的粮食补贴原则，形成全新农业种植面积数据库资源池，将不同地区农作物播种面积数字化，为农产品市场供给侧与需求侧决策提供信息依据，为不同品种、不同地区差异化补贴政策实施奠定数据基础，降低农业补贴工作执行成本，提高补贴工作效率。

（二）通过品种差异化补贴，调整供给结构，去掉多余产能

明确短期内补贴政策指向性，突出重点兼顾长远。短期内，应该坚持以需求为导向，制定与实施品种差异化补贴政策，引导品种结构调整，去掉过剩产能，形成对接市场需求的有效供给，增加农民收入。通过“稳定存量补贴、调整增量补贴、增加特殊补贴”，充分发挥农业补贴促进结构调整、发挥比较优势的财政杠杆作用。通过农业补贴实现增强农业综合生产能力，提高农业竞争实力的长远目的。

（三）通过全产业链增值补贴，提质增效，减低成本

农业补贴政策调整要以多样化补贴方式满足不同农户需求，以多元化补贴项目全方位促进农业提质增效。重点支持一二三产融合、实践绿色发展可持续理念等全产业链增值模式补贴，通过区别对待不同地区、不同品种、不同规模补贴对象来提高补贴政策的精准性，促进农业配套改革中生产组织方式、生产经营方式改变，提升农业发展质量，增强农业发展效益，降低农业发展成本。

（四）通过定向专项补贴，夯实基础，补齐短板

落实“有种有补、没种不补、谁种补谁”的基本原则。在农业生产大数据分析基础上，做好粮食补贴准确及时发放。对粮食种植面积达到一定规模的农户，给予专项补贴；建议适当提取一定比例补贴资金，定向补贴给省内具有品牌优势、地理资源优势的特色农产品产业集聚区，引导其向规模化、品牌化、集聚化方向发展，形成资金、技术、人才、金融要素资源有效整合，提升全产业链价值创造与分配能力，增强农业发展基础，补齐农业发展短板。促进农业生产、农村生态、农民生活共同进步。

（五）补贴政策以促进农业市场化为目的，促进三产融合，共享增值收益

从源头牢固树立围绕需求、围绕消费进行生产和调整的观念，充分发挥市场配置要素资源作用。整合专项补贴资金，通过政府购买服务方式，凭借移动互联、电视媒体、平面广告等多种渠道宣传，提升龙江绿色食品品牌效应，形成高端粮油食品市场垄断性占有趋势，从引导需求向创造需求转变，树立“生产是基础，质量是核心，营销是关键”经营理念，让农业生产者真正成为市场经营主体，使农业生产结构与市场需求匹配。从供给侧结构性改革入手，建立黑龙江省绿色、有机食品资源数据库，选择具有产业基础的市县，建O重点绿色食品、有机食品可追溯体系试验示范区，增加绿色、有机安全农产品的供给，减少一般农产品的供应；引进具有线上、线下平台优势互联网企业，通过品牌捆绑，渠道共享，利益均沾等方式促进三产融合，增加特色农产品供给量，提升农业产业链增值增效。通过结构调整，促进农业生产由以数量为主转向数量质量并重，更加注重效益，注重市场导向，更好满足消费者需求。