行政听证主持人的制度探析:人员选任与程序完善

摘要：听证制度作为公民参与行政的重要制度已经成为当今世界法治国家行政程序法的核心内容，在法治国家的建设中举足轻重。坚持域外经验与社会国情相结合，提出了听证主持人选任的设想和对听证主持人应具备的资格准入条件、考试制度等方面的见解。

关键词：行政听证 听证主持人 选任

一、域外探析：行政听证主持人的内涵确定与模式考察

（一）行政听证主持人的内涵溯源

听证源于英国普通法上自然公正原则，即“听取另一方证词”，其基本涵义是指：“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取起诉人一方的说明，而是要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其实施惩罚。”最初的听证仅适用于司法程序，随着法律实践的不断发展，将这一原则应用于行政侵权案件中，使之成为约束行政机关行政活动的程序规则。

行政听证主持人的理解是指在行政听证过程中指引听证活动，使其按照法定程序合法完成的工作人员，在整个听证过程中处于主导、核心的法律地位。行政听证主持人具有监督行政权力的运行，保护听证当事人和利害关系人的合法权益以及避免和减少行政纠纷，提高行政效力的作用。正如伯纳德・施瓦茨所言，“由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓”。听证主持人在整个听证过程中是实际操作者，倘若不能公正、独立地主持其听证过程，那么其他制度也就不能良好地实施。

（二）行政听证主持人选任制度的域外考察

世界各国对行政听证主持人的选任制度规定都存在差异，常见模式主要归纳为两种。一种是行政法官制度，以美国为主要代表；另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，即首长指定制。比如我国、韩国、日本等国家。

两大法系关于行政听证主持人制度的共同点是都赋予了听证主持人一定的职权，包括维持和主持听证程序，询问当事人和利害关系人，对违法听证纪律的人员采用相应措施，保证当事人和利害关系陈述意见和辩论的顺利进行。总之，听证主持人在听证程序中起着核心主导地位，这就是职权主义模式的体现。而以自然公正原则和正当法律程序原则的英美法系国家，对于行政听证主持人的资格有着具体和严格的规定，这样更能保证听证结果的公正性、科学性。

二、现状解读：我国行政听证主持人的困境与出路

（一）存在的困境

1.没有统一的选任标准，在实践中易产生混乱

由于行政听证主持人起着极为突出重要作用，因此世界各个国家都对听证主持人的选任都有着严格而明确的规定，但是我国有关行政听证的法律却没有。依据现行法律，仅仅是明确规定“由非本案调查人员担任”、“许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”。现有的规定也不成体系，仅在一小部分中体现了要保障听证主持人独立地位的精神。这种有失公正的选任方式，其结果并非完美无缺、尽如人意，从而使得行政听证主持人选任制度流于形式。目前全国各地的选任条件都各有特色，没有整体统一化，从而在实践中不可避免地产生混乱。

2.内部职能分离制有其天然的缺陷

听证主持人独立性与公正性的特质、及其职权影响到听证的进程与听证的实际效果。听证主持人在整个听证程序中处于组织者和调控者的地位，但在我国的行政程序法中，并未规定听证主持人的公正与超然地位。听证主持人的职权是在具体组织和主持听证过程之中的，但是主持人并没有权力作出行政处罚决定，这是因为听证主持人的身份地位附属性来决定的，并且受之影响、局限。因此，在听证实践中由于个人以及其所代表集团的价值观的影响，听证主持人时有偏向权力一方，而忽略了该具体行政行为对相对人或利害关系人的不利影响，亵渎了听证的本质。

（二）前进的出路

1.域外经验借鉴

我国在听证主持人选任采用首长指定制，听证主持人由行政首长随时指定，在很大程度上受行政机关的支配和约束，相对独立性较差，很难保证公正性和中立性，最终可能使听证会在行政机关的支配下流于形式。

两种制度的对比我们可以发现，美国的行政法官的独立性要大于大陆法系国家。所以，我们可以从中借鉴，在我国建立起一支相对独立、稳定高效的听证主持人队伍，为行政听证主持人登名造册，即对通过考试的合格者名单予以造册，当需要听证时，从中随机抽取若干人，并针对具体听证所涉及的事项最终选出一个或几个最合适听证主持人人选。听证主持人经过一系列的符合我国资格准入制度由各级政府中的法制局、处、办公室的专职人员来担任，同时他们并不附属于该行政机关，而是隶属于某个统一的机构管辖。

2.行政机关应具有有限行政观念

我国的行政机关要具有“官民”平等意识，政府机关的行政管理是一种为人民服务的形式，既然政府的行政行为只是一种服务，相关行政机关和工作人员就应该知道这种行政行为是有限的，不是像有些官员所说的“上管天，下管地，中间管空气”的。我国行政听证主持人选任是由行政机关内部的非本案调查人员组成，行政机关需认识到政府的行政是有限的，只需要把自己分内之事做好即可，不应该越俎代庖。

3.设立高标准资格准入条件

其主要表现为以下三个方面：（1）具有扎实的法律知识；要求听证主持人要有过硬的法律知识基础，必须通过国家司法考试，并具有一定时间的法制工作经历。（2）具有较强的业务素质和能力要求；此处的业务素质和能力要求在很大一方面体现的是在这三年或五年内的行政技术、业务能力和行政工作经验的积累。（3）具体良好的增强政治素质和道德素质要求。听证主持人的独立性和中立性也决定了应具有良好的政治素质和道德素质，其客观、公正、公平的良好形象和品德修养更是由行政听证主持人的特征、地位决定的。

参考文献：

[1][英]戴维・沃克著.北京社会与科技发展研究所组织翻译.牛津法律大辞典》，.光明日报出版社，2003.69.

[2][美]伯纳德・施瓦茨著.徐炳译.行政法.群众出版社，1986.281.

[3]于娟.我国行政听证主持人选任制度研究.海南大学，2015年度硕士学位论文.

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