行政执法监督制度论要(1)论文

内容提要：行政执法是行政法制的最主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。

产生这些问题的原因甚多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。努力推动行政法文化的革新，大力培育现代行政法理念，从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是改善行政执法、实现依法行政的重要制度保障。

主题词：依法行政 行政执法 监督机制 问题 对策 依法行政是实现依法治国方略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓行政执法，也即广义的行政处理行为，是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。

行政执法面广量大（现行法律的80%有赖行政机关执行），涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。故行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度，如果没有强有力的行政执法，那么立法方面的一切努力都将成为徒劳。

目前我国处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，行政执法虽然比过去有很大进步，但仍不适应客观要求，存在一系列突出问题，已成为我国行政法制的一个主要薄弱环节。

而加强和改善这一薄弱环节的关键或曰基本对策，在于要加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。鉴于此，笔者拟对当前行政执法中存在的突出问题及其原因进行调研分析，并就如何完善监督机制，改善行政执法，实现依法行政，形成若干对策建议。

一、社会转型期行政执法中的若干突出问题及其原因分析 ㈠突出问题 改革开放二十年来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展；但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象至今仍程度不同地在许多地方存在，而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题，亟需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有： 1.执法依据缺位或发生矛盾和冲突的问题。

这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。例如，原国家土地管理局与建设部在房地产领域制定的规范就存在许多冲突。

2.执法主体不合格的问题。这在治安管理、卫生监督等方面特别突出，表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。

在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。 3.执法不严、不作为和放弃职责的问题。

此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。从现实情况看，在房地产业、环境保护和社会保障领域中此类问题特别突出。

此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。 4.不依程序执法、随意性大的问题。

此类问题在我国行政法制领域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。例如，1995年发生在四川省夹江县的曾轰动全国的彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争执。

在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。 5.野蛮执法、滥用职权的问题。

这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。据报载，深圳市城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时，冲入违章企业的办公场所挥舞铁棒大打出手，造成该企业数名员工伤害的严重后果，就是近期一个比较典型的案例。

6.执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务（不仅仅是收取一定的规费）；等等。

7.执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。

在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。 8.地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。

此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。例如，在黄河、长江大水系都存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃的问题，由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地重点企业、财税大户或困难企业而受到地方重点“保护”，所以下游环保、水利部门跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。

㈡原因分析 行政执法存在诸多问题的原因是复杂多样的。大致有两个层面的原因：一类在执法环节本身；另一类在执法监督环节中，这类原因尤为关键。

1.从执法环节来看，主要原因在于： 其一，由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等等，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。 其二，从宏观上看，我国正从传统计划经济向社会主义市场经济转变（近期官方宣布我国已基本建成社会主义市场经济体制，这恐怕过于乐观了，是否符合实际尚须再研讨），正由人治走向法治的轨道，新的思想观念、新的管理体制、新的法制体系、新的社会关系、新的市场规则等等，还未完全形成和定位，而传统的习惯、观念、规则等还在发生作用。

在新、旧关系相互交织、冲撞、拉锯、相持、消长和调整过程中，不可避免地会产生许多矛盾和问题，失衡、失调、失当的情况难以避免。 其三，制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响。

主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等等。 其四，行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响。

主要表现为：一些行政执 法人员的法律素质、政治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的客观要求；人事制度改革没有完全到位，执法人员缺乏物质、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧；等等。 其五，认识方面的滞后性矛盾对行政执法产生的消极影响。

主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务”的观念，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任等等。 2.从执法监督环节来看，主要原因在于： 其一，执法监督体制不尽合理。

主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 其二，执法监督制度不够健全。

主要表现为：一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”，追求轰动效应，但过后依然如故；未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象；等等。 其三，监督不力，惩处不严。

这主要表现为：一些执法监督部门力量薄弱，心有余而力不足，造成许多空档；执法监督手段单一，效果差；执法监督工作中的形式主义严重，一些执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检查和取悦于领导；在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”，此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞；某些执法监督案件由于惩罚过轻，非但没能产生震慑作用，反而强化了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子，捞到钱舒服一辈子”，“趁环境宽松捞上一把”的错误心理；等等。 其四，社会监督、民主监督的力度不够。

这主要表现为：由于实用主义作祟，在实践中群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性；舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够，对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道；社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限；等等。

二、完善监督机制、改善行政执法的若干重要原则 现阶段要加强执法监督、严格执法责任、改善行政执法，形成适应社会主义市场经济法制建设要求的新机制，必须在党的基本路线和邓小平理论的指导下，按照“从严治标、着力治本、标本兼治”的方针，认真坚持如下原则。由于改善行政执法的关键在于加强执法监督，所以这些原则主要体现在执法监督环节。

1.科学原则。现代市场经济条件下的行政改革和法制建设，必须特别注意坚持科学原则，这包括体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制和制动机制的设计等等，都必须按照现代科学管理和客观实际的要求办事，而不应局限于狭隘经验或为了追求政治轰动效果而违背科学精神地在行政体制改革和法制建设上搞“穷折腾”。

例如，现代行政管理要求行政管理机构与社会管理需求相适应，行政成本与行政效益相协调，如果有关政策举措违背这些客观要求，例如盲目地裁减合并行政执法和执法监督机构人员，在实践中就会事倍功半甚而遭到挫折。多年来我国机构改革一味折腾、大减大增的教训，已经证明了这一点。

这是一个极为重要的原则。 2.程序原则。

现代行政强调程序行政，程序保障是最有效的保障机制之一，无论行政执法还是执法监督都必须注重程序规范的制订和遵守。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善行政程序规范，并适时制定出专门的统一行政程序法典。

3.协调原则。这项原则既体现为行政法制系统内行政权力行使过程自身诸要素、诸环节的协调，又体现为行政权力行使过程与行政法制系统外部的其他公共权力行使过程（如立法、司法等行为过程）的协调，还体现为行政权力行使过程与公民权利行使过程的协调。

它主要从行为结果的角度来评价、衡量行政权力行使的全过程。 4.效能原则。

现代行政管理要求高效率、高质量，否则无法适应现代社会生活迅速发展、日益丰富的现实。因此，在改革和调整行政执法和执法监督机制时，应在公正的基础上着眼于提高其效率和保证其质量；否则，一旦失去了效率和质量，就失去了整个行政法制的生命。

5.高位原则。中外古今的历史经验（如中国古代的御史制度和瑞典议会督察专员制度以及列宁关于工农检察院的思想和实践等）早已说明，只有在专职监督者的地位高、权力大，具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。

因此，必须通过立法，赋予专门的执法监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。在行政执法协调中也应贯彻这一原则，例如在跨行政区域的山林水土保护、河流污染环保行政执法案件中，就宜由上下游的共同上级国土、水利、环保执法部门来管理和协调（犹如审判工作中对有管辖争议的案件由共同上级法院决定）。

6.强力原则。强有力的监督手段是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。

从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权，司法机关更应依法充分运用人身拘留权、特别搜查权、存款冻结权、刑事制裁权等等。 7.专职原则。

执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。正因为如此，邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中就强调指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。

”可见，应切实做到监督职能机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。 8.独立原则。

历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制和影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立性，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、财、物等方面的因素而受制于被监督者。 9.网络原则。

毋庸讳言，众多监督组织的职责不清、关系不顺、相互之间缺乏协调、各自为战，是长期以来行政权力、腐败行为得不到有效遏制的一个重要原因。在深化改革进程中，应采取有效措施，将各个监督力量更加紧密地组织和协调起来（当然，审判机关和检察机关应依法保持必要的独立性），形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、松紧有度、协调配合的网络化组织体系。

在这个监督组织网络中，纲绳应坚强有力，网目应覆盖公共权力行使的所有范围和全过程，方能产生最大的监督合力和最佳的总体效益。 10.民主原则。

公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。在人民民主共和国特别是在人民当家作主的社会主义国家，行政权力和国家监督权力来源于人民，因而在行政 执法特别是执法监督工作中必须认真贯彻民主原则，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。

诺内特和塞尔兹尼克也曾指出，在法律过程中的民主因素具有双重意义：“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还能有助于提高法律机构的能力。”可见，应充分发挥人民群众以及新闻媒介、民主党派、人民团体和各种社会组织在监督工作中的特殊作用，特别是应充分发挥各级人大和人民代表的监督作用。

真正实现民主监督，达到提高监督效能的目标。这是特别重要的一个原则。

11.责任原则。我国以往的行政执法和执法监督工作有三条重要教训：一是执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任；二是监督检查的结果往往无人负责处理；三是对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。

鉴于民主政治是责任政治，因此行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制，从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果，必须承担相应责任，真正做到“执法者受监督、负责任”；如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到“监督者受监督、负责任”。

这也是一个非常重要的原则。 12.保障原则。

为解除行政执法与执法监督职能部门工作人员的后顾之忧，国家应当保证他们有较高的社会经济地位和政治地位，在他们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面（此系广义的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。总之，国家要采取切实有力的法律和政策措施（现阶段首要的是不走样地坚持实施国家公务员制度和有关的国家工作人员制度），吸引更多的优秀人才从事行政执法与执法监督工作，保持一支规模适当（并非规模越小越好）、事业心强、素质高、技能强、有经验的专职行政执法与执法监督工作队伍。

同时，对于社会监督力量，特别是积极揭露和检举腐败现象、发挥特殊的监督制约作用的新闻媒介和人民群众，也应有充分的法律制度保障，对打击报复行为要依法严厉惩处，对维护社会公益而受到损失损害者应予以相应救济。

三、完善监督机制、改善行政执法的对策建议 针对目前我国行政执法中存在的突出问题及其原因并基于上述原则，根据贯彻依法治国的基本方略和与国际惯例接轨的需要并结合社会转型期的实际，笔者就如何加强执法监督、改善行政执法，尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和执法监督的新机制，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议，供领导机关作出改革决策时参考。 1.从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动行政法文化的革新，特别是在全社会普遍树立现代行政法观念。

我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象，这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。自亚里士多德以来的法治观强调依法行政，认为“凡是法律有明确、详细规定的，都必须严格执行；凡是法律不周详的地方或者没有明确规定的，就要按照法律原来的精神，公正的处理和裁决。

”并指出：“法律的门外汉常常觉得只要制订出法律，世上的一切全会发生变化。……可是即使制订出了法律，若现实中不存在推行法律的社会基础，现实中法律则只能部分实行、或者完全‘行不通’，即难以实现制约社会生活这一机能。

……法意识与法行为是最接近依法统制社会的决定性要素。”可见，我们应当在发展社会主义经济、政治和文化，积极改善法制环境的过程中，努力深化普法教育，通过多种形式的法制教育和实践，包括相对人对行政法律制度实施过程的主体性参与，不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，在全社会形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，即形成新的法观念和法行为模式。

2.结合机构改革，认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服角色混乱、权责不清的现象。应明确规定：凡是比较明确的专门行使行政执法权但又系自筹或部分自筹经费的单位（如某些地方区县的技术监督部门和专卖管理部门），今后如仍需其大量承担专门的行政执法职能，应当定性为行政机关“吃财政饭菜”，不允许这类行政执法者利用职权搞营利性、强制性的有偿“服务”来“挣饭钱、菜金”，或以市场监管者和竞争者的双重身份进入经济领域“挣饭钱、菜金”。

一些职能权责不明、相互扯皮不断的行政管理领域（如城区卫生、交通占道、公共设施维护等方面的行政执法），则应通过职能分析和调整（增加、取消、转移、合并等等），尽快明确专职管理者及其权责，凡是不具有相应执法条件和权力的组织应一律退出该公共管理领域。 3.认真实行行政执法依据和程序公示制度。

历史经验教训早已证明，由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉；而在具体的行政管理活动中，如果执法依据和程序不为相对人知晓，往往又会带来许多弊端。所以，有必要按照行政民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度，即除了法定的保密范围和内容以外，行政执法人员在作出处分行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人；行政执法机关则应以各种形式公开执法依据和程序规定，而且应当便利相对人知晓，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务（提供书面资料时按成本收取一定的规费除外）。

在这方面，许多地方和行政执法与执法监督系统都在积极探索，并取得许多成功经验，值得重视和总结。 4.设立专门的人大监督委员会。

地方人大作为权力机关，承担着宪法赋予的对“一府两院”进行工作监督和法律监督的职能；但其长期实行的由各委、室“分兵把口”的监督体制，却存在着职能易被忽视、整体效率较低等缺陷，不利于充分发挥法定的人大监督作用。故建议先采取试点的方式，在部分省级人大设立监督委员会，专司监督之职并牵头协调本行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。

为保证必要的权威性和加强党的领导，该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会（级别高半级，类似于纪委在中共组织系统内的地位），其成员主要由各主要的地方国家机关、政党组织和社会组织推荐并被选为人大常委的负责人组成；作为过渡模式，该委员会设立的经常性办事机构可与纪检、监察机关合署办公，形成“三合一”的核心机构并负责牵头和协调本行政区域内的监督工作（但它们的基本职能应明确分开且监督重点应有所不同），以达到监督机构健全、精简、统一和高效的机构改革目标。从职能的角度看，人大监督委员会应切实加强对包括行政立法在内的抽象行政行为（尤其是在地方行政实务中起着广泛作用且存在问题特别多的大量的非规范性文件）的审查监督。

5.设立人大监督专员。监督专员制度是当今一些市场经济发达的民主法治国家的监督体制中一个重要组成部分，其经验教训值得重视。

现在国务院已向数百家大型国有企业派出了稽察特派员（此系行政系统内部监督性质的专员），在专员制度方面迈出了一步。在按照社会主义市场经济和现代法治发展的要求探索新监督体制的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督 体制的特别措施之一，以拓展监督方式和救济渠道。

在具体操作上，可先在若干地区试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员（正式实施后也不是按行政区划和系统逐一派出，而是跨区域和有选择地派出），由其对相应区域、机关的行政权力行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因人大监督专员是一种独立性很强的高级职位，由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立该职位有助于避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。

这种人大监督专员职位的设立，是对常规监督体制的一种补充。 6.建立对主要行政执法机关首长的人民代表信任制度。

由于行政首长对本机关工作负有领导责任，而某些领域的行政执法行为（如交警、物价、城管执法等）对社会经济活动特别是老百姓的切身利益有着非常直接和广泛的影响，其执法偏差带来的社会影响也特别大，所以有必要在现行的人民代表评议制度的基础上，进一步试行人民代表信任制度。即由任免机关定期或不定期地组织人民代表对这些主要行政执法机关的首长进行信任投票，如果本行政区域内多数人民代表对其表示不信任，则应及时采取警告、停职等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。

而且，在我国市场经济和民主政治发展到一定阶段，还可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免机关可委托一些专门的社会调查机构，采取科学适当的抽样调查方式进行公民信任投票，并由任免机关将信任投票结果与其他评价结果（如人民代表对该首长的评议结论等）结合起来作为对评价结果的处理依据。 7.有重点地推行特定公职人员财产申报制度。

公职人员财产申报制度的有效性虽然早已为现代法治国家的实践所证实，但由于多方面原因，在我国推行这项制度却并非易事，实际效果也并不理想。故建议采取重点突破的办法，现阶段着重以经济管理和行政执法机关的首长以及具体行使审批、许可、征收、处罚等行政权力的执法人员为对象，认真实行财产申报制度，以积累经验加以推广。

8.认真实行经济管理和行政执法机关首长离任审计制度。这项制度是促使公职人员廉政、勤政的重要措施，其适用对象的重点应是经济管理和行政执法机关的首长（各级各类财务人员无疑应当接受定期和专项审计，此不讨论）。

应规定：凡是未经审计或审计不合格者，一律不得调离原岗位并须对其作出相应处理；而审计结果表明其工作成绩特别优异者，应以审计监督建议等方式提请有关部门予以奖励。 9.进一步完善公民申诉制度。

现行行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处也在所难免；而任何一种行政救济方式都有其局限性，所以不断拓展行政救济渠道和完善行政救济制度乃是客观要求（如有的地方实行的企业向政府投诉制度正是在这方面进行的积极探索）。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度，但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右，而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。

因此，为适应现代市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新形势，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，建议在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上，积极探索、拓展救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位人员并负责为之申诉怨情和争取救济的制度等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政执法的失误和不足，切实保证行政执法行为的合法、合理、合情。 10.提高对公务员法律素质的要求。

这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重，采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念，就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。具体要求是：⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言，法律知识的比重目前至少应占一半以上（目前远未达到，而在一些法治国家，这一比重约占三分之二）。

这是因为，依法行政是对公务员最基本的要求，而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误，主要原因之一就在于行政人员的法律素质低，缺乏基本的行政法律知识所致。简言之，首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。

⑵由于行政法律规范的面广量大，而且相对来说变动较快，这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识，熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的，如增大业务学习内容中法律知识所占比重，脱产到行政学院参加短期培训等。

⑶由于现代市场经济是法治经济，如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范，是难以胜任行政领导工作的；特别是对于物价、工商、税务、海关、技监、城管、交通、交警、公安、卫生、环保……等重要经济管理和行政执法机关来说，其机关首长（包括其主要的业务部门负责人）的法律素质如何，对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。鉴于此，宜明确规定：凡拟就任行政执法机关领导职务人选，必须经过行政学院的相应培训，只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者，方有任职资格。

11.调整、充实行政执法与监督队伍，严禁不具备行政执法资格的人员顶岗执法。现在，政府机构、人事的发展很不平衡，一方面存在冗职冗员的问题，另一方面又存在某些执法部门（如公安、交警、城管、环保、技术监督、卫生监督等部门）人手紧张的问题。

故应实事求是地按发展市场经济和加强法制建设的要求，妥善解决人员调整、分流、补充的问题，确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强。特别是在整顿行政执法队伍后，在人员配备上如不能满足工作需要，则应保质保量地及时充实行政执法队伍，保持必要的行政管理和调控能力，而不要“因减人而废政”。

鉴于临时人员（指未经培训、未取得执法资格和证件的人员）顶岗执法的弊端甚多，既严重影响到行政执法机关的形象，又增大了社会成本（行政违法行为一方面损害相对人权益，一方面又因行政败诉须由国家赔偿，从而造成国、民两亏），故应进一步严格整顿行政执法队伍，坚决禁止行政执法机关随意授权给不具备执法资格的组织和临时人员从事行政执法活动。 12.制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。

行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。故除了国家立法应进一步注重行政程序问题，应适时颁行统一的《行政程序法》以外，地方也应抓紧制定出符合社会主义市场经济法制建设要求和本地实际的行政（执法）程序法规，作为本地域行政执法机关和行政执法人员实施行政执法行为的补充性程序规范。

13.加强和改进法规、规章解释工作。实践证明，无论怎样加快行政立法和地方立法步伐，都不可能完全满足不断扩大的社会管理需求，总是存在法规、规章的“空域”，因而通过法规、规章解释来适应依法行政的客观要求，就显得非常必要。

故应采取有力措施，加强和改进解释工作，努力形成适应社会主义市场经济法制建设要求的法规、规章解释制度。 14.进一步加大对公务人员犯罪的刑事制裁力 度，这是一种强有力的责任机制。

特别是对于行政执法机关中以权谋私、吃拿卡要、贪赃枉法者，不但应予以严肃的党纪政纪处分，且已触犯刑律者必须受到严厉的刑事制裁，决不能搞“党票、官职抵刑期”，以维护法纪的尊严和权威。 15.大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件，充分保证行政执法机关和执法监督机关的业务经费，以适应执法工作和监督工作现代化的客观要求。

特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。

现在许多行政执法机关和执法监督机关都存在缩减服务范围、大量积压案件的问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致“有偿服务”、“看钱办案”等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。