浦东新区劳动关系的发展趋势及对策研究(1)论文

随着国有企业改革的深入进行，中小企业的蓬勃发展，外资企业的大量涌入，新区的劳动关系日趋多样化、复杂化，新问题、新矛盾层出不穷。而随着我国加入世界贸易组织，国内贸易政策的逐步统一，新区原有的开发开放的政策优势将逐步丧失。

我们已经看到，与周边地区相比较，新区的土地和劳动力成本已不具优势。在这种情况下，研究和解决劳动关系中出现的新问题，调解劳资矛盾、和谐劳动关系，一方面能够稳定生产秩序、保障社会安全，另一方面也可以优化新区的投资环境，增强新区的综合竞争力，在国际化、现代化的挑战中立于不败之地。

从这一目的出发，我们以近年来新区的开发开放为研究背景，以大量详实的数据、资料为研究基础，以调查走访、座谈交流、资料分析为研究手段，以新区在劳动关系调整中遇到的新问题、新情况为研究对象，拟就了这份报告，以期对新区劳动关系的协调和稳定有所裨益。

一、当前新区劳动关系的新问题、新趋势 在当前的体制转轨时期，浦东新区也面临着国有企业改制及下岗职工进（出）再就业服务中心过程中潜在的问题和矛盾，国有企业、集体企业的劳动关系处于不稳定的状态。但浦东作为承担中央和地方政府对外开放政策的“先行先试”的试验田，与其他地区相比，外资企业多，民营企业多，中小企业多，新建企业多，由此决定了浦东新区的劳动关系在建立与运行上遇到了一些新问题，表现出与众不同的特征。

从近年来新区的劳动仲裁和法院受理的劳动争议的情况即可深切感受到这一点。 随着劳动法的颁布实施及企业经营机制转换和劳动用工制度的改革的深入，随着新区改革开放的不断发展，新区的劳动争议案件数量呈明显上升趋势。

案件涉及劳动者的人数也呈大幅增长势头。1993年，新区劳动争议仲裁立案受理的劳动争议案件仅为75件，《劳动法》颁布实行之初的1995年也仅为234件， 1997年上升为378件，基本上翻了一番，而1999年的703年，则又翻了一番。

2001年，上升到 1072件，比上年增加315件，增幅为41.6%.据浦东新区法院立案受理劳动争议案件，仅2001年该院受理的劳动争议案件即较2000年同比上升 89.8%，而民事案件的同比上升仅为20.01%，劳动争议案件的增幅位居民事案件的前列。在仲裁和诉讼两的程序中表现为上诉多、申诉多、上访多。

2001年仲裁结案的983件争议案件中不服裁决结果的近500件，人民法院受理的748件劳动争议案件中不愿调解或调解不成，判决结案的近80%，而判决案件中有近90%不服一审判决，提起上诉，不服二审判决提起申诉或到法院上访的，占法院接待上访人数的30%.上述只是通过仲裁、诉讼程序解决的劳动争议，还不包括大量由新区总工会、劳动监察大队、社区矛盾调解中心、外来劳动力管理所、各级信访部门通过调解和行政监察化解的争议。 从1993年至今的劳动争议案件统计数据看，浦东新区企业的劳动关系在建立和运行中遇到的问题主要有：

1、 转制国有企业矛盾依然突出 许多国有企业在转制过程中出现不规范操作。有些企业在没有经过职代会讨论的情况下，单方提出改制方案，而改制方案中有许多既不合法又不合理的内容。

如企业强制性买断工龄。在“买断”过程中，职工的命运掌握在少数经营者手中，“去留之间”全凭与领导的关系。

另外，买卖双方不具平等地位，价格多少，工人没有发言权，所以工人能拿到的常常大大低于法定的经济补偿金标准。企业效益不好，买断时工人所得甚少，会引起工人不满。

企业效益好，减员以后企业效益更好，也会引起离开企业的工人不满，因此群体性事件相当多是在效益好的企业里发生的。一旦发生群体性事件，如果采取不当的管理办法，就会引发更大的争议。

例如，拥有 44年历史的张江高科电机厂由于连年亏损在2001年5月进行资产拍卖改制，而员工认为企业不符合改制条件，于是发生了停产、闭厂、集体上访的严重事件。据了解，引发时间的直接原因是对改制分流人员的补偿标准完全对老职工的利益考虑不够，员工不能接受，后经采取增发2年待工生活费等措施才平息了纠纷。

2、外资企业的劳动关系不稳定程度较高。 从1993年至今，外商投资企业劳动争议案件居高不下，占争议案件总数的近40%.以个别年份为例，涉及外资企业的劳动争议案件2000年为212件， 2001年增长到424件，增幅达100%，占2001年案件总增量的67.3%，从一个侧面反映出新区外资企业（以中小型外资企业为主）的劳动关系不稳定的现状。

另一方面，外商投资企业与境外企业派遣来的员工之间的关系，以及外国人擅自到外资企业打工和外国企业办事处没有经过对外服务公司擅自聘用职工而引发的单位与员工之间的关系，由于法律无明文规定，在实践中也处于不确定的状态，一旦发生争议，很难处理。从加入WTO后市场竞争导致国际化、全球化的发展趋势分析，在今后若干年内，新区类似的劳动争议案件将会继续增长。

3、征地农民工安置问题突出。 浦东开发产生了大量的征地农民工。

法律法规没有明确规定对征地农民工安置的程序，在征地农民工安置就业过程中只能依据相关的政策逐步摸索，由于操作不规范，实践中暴露出大量的问题和矛盾。如劳动力的初始登记不真实，造成当事人不能享受社会保险待遇；安置协议签署的要求不严格，大量安置对象的签名由他人代签，以致引发争议；具体安置时规避法律，致使安置对象因单位违法而被牵连失业等。

过去大量征地人员由征地企业包下来、养起来的做法是与计划经济体制相适应的，随着市场经济体制的确立以及劳动制度的改革，这种违背经济规律的做法必然要向市场化的就业机制过渡。但在市场化就业的背景下，上述问题若处理不当，也会成为社会不稳定因素，引发大量的集体上访和集体争议，成为劳动关系处理工作的又一热点和难点。

4、外来务工人员与用工单位的劳务关系不稳定，劳资纠纷多。 浦东新区新建企业多，外来务工人员也多。

与其他劳动者群体相比，外来务工人员处于更加弱势的地位，更容易受到侵害。在实践中，外来务工人员与劳务输出单位之间的关系，与实际用工单位之间的关系往往没有理顺，劳务合同、劳动合同也不健全。

用工单位随意克扣工资、延长工时、发生工伤不负责任以及随意招用外来人员、不规范用工事情时有发生，工伤外来务工人员的管理处于混乱的状态。 浦东开发开放的速度越来越快，就会有越来越多的外来务工人员涌入新区就业，如果不能建立起符合外来人员管理特点的劳资关系协调机制，由此引发的劳资纠纷也逐年增多。

5、企业管理层与单位的纠纷增多，关系难以确定。 据统计，自1995年至今，新区企业高级技术、经营管理人员，甚至法定代表人与单位的劳动争议案所占的比例呈逐年上升趋势；部门经理以上的由2000年的6 件上升到2001年的14件。

管理层人员与单位之间的关系已由作为商事法的《公司法》明确规定，但二者又有劳动合同 ，二者之间是否存在具有人身从属关系的劳动合同关系难以认定。而法定代表人起诉自己的单位是否按劳动争议处理，理论界亦一直存有争议。

高级管理人员的争议内容已从前几年传统的劳动合同、劳动报酬、社会保险、工伤待遇、等发展为涉及保护商业秘密、竞业限制、退工赔偿、提前退休、报销费用、劳务输出、住房基金等新的类别。

6、矛盾易激化，化解难度大，群体争议有大幅度上升趋势 劳动争议案件除集体争议和少数涉及管理人员的案件外，争议标的金额一般不大，有的甚至不涉及金钱给付。但是这类纠纷因为涉及劳动者的切身利益和尊严，也涉及用人单位的管理权威，往往相持不下，不易调解，稍有不妥就容易激化。

另外，新区群体性劳动争议的上升趋势也非常明显，不断引起有关部门和社会各界的关注。2001年春节前新区劳动保障局处理群体性欠薪60件，长期拖欠社会保险金的区属企业有28家，不稳定因素长期存在。

新区人民法院受理的集体劳动争议案件14起，同比增长133%.新区总工会在2001年间会同有关部门或单独处理的规模较大的群体性争议9件，最大的一起争议涉及2000多名员工。其中包括某些著名外资企业如上海飞利浦元件液晶显示系统有限公司2001年9月，2000多名员工因不满公司长期安排超时加班加点，工资待遇低，加班工资不按国家规定发放，并且不同意建立工会等问题而发生罢工。

由于上述问题涉及的劳动关系大多具有辐射面广、影响力大的特点，如果不能有效协调和解决，极易形成群体性争议大幅上涨的趋势，引发社会动荡。据统计，2001年新区法院受理的集体劳动争议案件14件，同比增长133%.新区总工会2001年9月至2002年2月，会同有关部门或单独处理的规模较大的群体性争议也有9件，最大的一起争议涉及2000多名职工，问题的严重性可见一斑。

二、新区劳动关系不稳定的原因剖析 新区在开发开放过程中遇到劳动关系上的新问题、新挑战，既有内因，也有外因，既有直接原因，也有深层次的体制上的因素。 从表面来看，外资企业劳动关系不稳定是由于浦东新区处于开发开放的最前沿，外商及港澳台投资企业、合资企业不断增加，外商不熟悉中国的国情，企业和劳动者运用法律手段进行自我保护的意识也相对较强的缘故。

征地农民工安置问题突出是因为过去大量征地农民工由征地企业包下来、养起来，而随着市场经济体制的确立以及劳动制度的改革，这些企业和其他企业一样要面临产业结构调整、企业改制，征地农民工也无法回避待岗、下岗问题所致。外来务工人员与用工单位之间的纠纷不断，则是出于企业多形式用工、不规范用工，外来人员的依法维权意识不强的原因。

另外，当前相应的劳动法规不完善，政策法规缺少衔接、相互冲突，社会保险制度不统一，“一裁二审”的纠纷解决机制缺乏科学性，仲裁及法院法律适用不统一等制度上的缺陷也是造成许多新矛盾接踵而来的直接诱因。 但从深层次上探究，新区企业劳动关系的不稳定其实根源于体制上的劳动关系协调机制的缺失与断裂。

劳动关系协调就是劳动权利义务的设定和维护，劳动关系协调的基本目的是既要保障双方的合法权益又要维持经济发展和社会稳定。劳动关系协调不但是和谐劳动关系、维护社会稳定不可取代的平衡仪、减压器，而且是促进政治、经济体制改革、提高城市综合竞争力的重要基础。

劳动力市场的发展经验与现代工人运动史告诉我们，只有协调、才能使劳动关系当事人之间增加沟通，获取信息交流，达到最可能的利益平衡。 劳动关系具有层次性、系统性，涉及多方主体，牵扯多方利益，因此构建多层次的劳动关系协调机制就显得极为重要。

劳动关系协调机制主要可分为内部机制和外部机制。前者是劳动争议发生的“第一道防线”，很多劳动争议都应是在这一阶段消化掉的，此时劳动争议还处在“隐形状态”。

后者是劳动争议的“第二道防线”，此时是劳动争议经第一道防线过滤，浮出水面后的解决机制。新区的稳定劳动关系的机制之所以说不完善，其原因就是这两道防线没有发生作用。

就内部机制来说，其主要是劳动者、工会和雇主组织之间的互动或者说是博弈。但：

1、相当部分企业或多或少存在违反和规避劳动法律法规的情况。其中有些企业是因为管理者缺乏劳动法方面的知识，而多数企业故意不执行或变相降低国家的本市规定的最低劳动标准，手段五花八门。

许多企业在制定规章制度过程中很少甚至不听取工会、职工的意见，单方制定，强制执行。平时行政与职工、与工会缺乏沟通的载体，没有建立固定的机制。

发生矛盾后，许多企业态度强硬，完全没有经过企业内部的协商来化解矛盾，而是放任劳动争议的发生。

2、新区企业工会的作用远远没有得到发挥。企业工会作为基层组织，了解用人单位和劳动者的情况，在协调劳动关系方面，尤其是集体劳动关系方面，具有不可替代的作用。

虽然企业工会客观上作了大量工作，但在新区法院受理的劳动争议案件中，近90%的案件在纠纷发生后没有工会的协调，甚至很多企业没有设立工会，即使设立工会的，有些却成为企业的管理机构，完全听命于企业，而没有真正成为代表职工利益的组织，使得企业行政与职工缺少沟通的载体，没有建立固定的沟通机制。

3、 新区的雇主组织的职能也很不到位，它们往往把自己定位于替代政府的“二政府”，几乎不涉及劳动关系协调。劳动关系协调的内部机制处在瘫痪状态。

外部机制即调解、仲裁、诉讼和监察等也没有很好地发挥作用：

1、现行的调解制度过于“企业化”。企业内的劳动争议调解委员会由于受雇于雇主，经济上不自由且缺乏权威，调解工作很难公正开展，协调作用几近丧失。

而劳动者对于企业内部调解已经抱以非常不信任的态度，出现纠纷的苗头或者发生争议后，也不会主动找企业内部调解委员会来解决。

2、仲裁制度过于“诉讼化”、“复杂化”。我国现行的劳动争议仲裁制度是以司法制度为蓝本建立起来的，实行“一裁两审”的强制仲裁制度，存在严重的诉讼化倾向。

究其原因主要有三：一是劳动仲裁缺乏自身的特点，仲裁庭的组成没有真正体现“三方原则”。虽然法律规定仲裁庭由企业、工会和劳动行政部门的三方代表参加，但是实践中企业和工会的代表常常由于各种因素无法召集，现行的仲裁庭组成人员基本上是由劳动行政部门充当。

二是劳动局与法院对同一法律法规产生不同的理解，在司法实践中使用不同的口径。由于法院可以纠正仲裁的错误，但是法院如果犯错却无人纠正，使仲裁不得不向法院看齐。

3、法院司法不规范，过于“随意”。这一方面是因为许多新型劳动争议案件缺乏相应的法律依据，法规之间相互脱节。

同时，在实践中又存在大量在劳动用工体制改革过程中的政策性规定，如下岗、协保等没有相应的法律法规来调整，因此，法院只能根据公平的原则来判决。另一方面也与仲裁及法院的各自为政、法律适用不统一有关。

在这种情况下，法院作为劳动争议的最后解决手段、劳动关系的最终裁判者，如果法院的自由裁量权过大或者僵化地适用法律的规定，出现所谓“一边倒 ”的倾向，将不利于劳动关系的稳定与当事人利益的最大化，甚至干预企业自主的经营管理，使劳动关系丧失应有的活力。这与劳动关系协调的初衷也是背道而驰的。

4、劳动监察的力度还需要进一步加强。近几年来，2002年上半年18个区县的劳动监察案件只占新区监察数量的三分之二。

虽然劳动监察的力度不断加强，劳动监察的执法水平也不断提高，但监察不力的现象还有一定程度的存在。主要表现在一是许多企业还大量存在着违反法律、侵犯劳动者合法权益的现象，但是由于劳动监察人员数量的劳动行政部门在劳动合同鉴定上的作用没有充分发挥出来。

劳动行政部门仅从形式上对于劳动合同予以审查，但对其中是否存在侵犯劳动者合法权益、约定不明、文字有企业的内容不予审查，为日后产生纠纷留下隐患。二是对于用人单位克扣、拖欠加班工资且隐瞒相关证据时，行使法律所赋予的调查取证权的力度不够。

这样不仅不能作出对用人单位罚款并支付劳动者工资及赔偿金的行政裁决，而且即使劳动者提起劳动争议仲裁，也因无法举证而败诉。三是对于企业资不抵债、经营困难而处于瘫痪时，企业投资方往往听之任之，劳动行政部门对此也不能主动干涉，或者企业故意搞“两块牌子、一套班子”，通过变换企业名称来逃避劳动行政部门的监察。

劳动者为追索工资、办理退工手续而大规模的集体上访、申诉、诉讼，而因企业不到庭，事实难以查清，给争议的解决带来困难。

5、信访部门处理问题缺乏原则，带来负面效应。许多劳动者在发生劳动争议后不走正常的仲裁、诉讼程序，或者经过仲裁、诉讼程序后不满裁决或判决结果，或者仲裁诉讼与信访双管齐下，当事人同时或分别向有关部门重复上访的占75%，经常引发群体矛盾不断发生。

部分案件当事人还采取围哄政府机关、堵塞交通、请愿示威等方式要求解决自身利益，造成一定社会影响及行业、区域的相互效应，引发不安定因素。正是面对这种十分棘手的情况，有些部门就对劳动者进行“法外施恩”，搞“体外循环”，尤其在重大事件的重大时刻，往往不按法律办事，甚至已经有法院判决的情况下，推翻判决另搞一套，负面影响很大。

这些做法其实变相鼓励劳动者不按正常的司法程序解决劳动争议，虽然一件争议通过非司法途径解决了，但是可能带来更多的争议。 除内外部机制弱化外，社会架构不全，缺乏综合协调机制也是新区劳动关系混乱的一个重要原因。

目前，劳动关系的社会协调架构不全，企业调解、行政仲裁与司法诉讼各部门自行其事，缺乏综合协调机制，社会有限的协调资源不能得到有效整合，社会协调原则不能相对统一，社会应急处理措施缺乏规范，社会协调功能不能完整体现，影响了劳动关系的和谐发展。

三、完善浦东新区劳动关系机制的法律及政策建议 为了解决现存的问题，引导新区的劳动关系朝健康的方向发展， 避免新的不稳定因素出现，在我国现行劳动法规政策无法及时完善的情况下，针对新区劳动关系的普遍性问题，首先可以通过改善相关部门的工作，完善多方协调机制来解决。 就完善劳动关系协调的内部机制而言，应该从两个方面着手： 一是企业内部建立完善的劳动管理制度，形成良好的沟通渠道。

目前，企业尤其是对于大量的外商投资企业，既要引进外资企业一套严谨的管理模式，又要结合我国国情、本公司特点，注重稳定和完善劳动关系。企业能否建立一套合法、高效的劳动管理制度，与企业高级管理人员特别是企业决策者的遵守法律法规的意识和劳动法的理解程度密切相关的。

因此应当采取党政工或工会和劳动学会及企业行政主管联合开班的的方式，举办各种类型的政策法规培训班，让企业的党政工三方的领导都能共同学习。避免大班授课、讲过听过的现象，聘请专家撰写专门的书面培训教材，印刷成册发给受训单位，以便推敲和执行。

政府、工会、劳动学会等机构可以组织企业举办经验交流尤其是企业制度建设方面的交流，还通过咨询机构、仲裁、法院等部门收集典型案例进行案例汇编等等形式，宣传劳动法和有关国际劳动标准的知识，增加企业的守法意识，为迎接新一轮国际化的浪潮，作好心理准备和知识准备。 在企业内部如何建立良好的沟通渠道，避免和化解劳动争议呢？有些企业的经验值得借鉴。

例如，上海日立电器有限公司的做法可以总结为三句话。“建立畅通的沟通渠道，是完善稳定劳动关系的途径；尊重员工价值，善待员工，是稳定、完善劳动关系的根本；充分发挥薪酬的激励功能和福利待遇优势，是稳定完善劳动关系的保证。

”日立公司的领导层一贯坚持听取基层人员意见的原则，通过制定实施公司领导与员工双月平等对话制度、信访制度、以及利用公司内部网站和遍布公司的“员工联系箱”等方式与员工进行有效的沟通，另外通过各种奖励和福利措施激发员工的工作积极性，使得整个公司的劳动关系呈现出稳定、和谐的良好局面。 二是充分企业发挥工会的作用。

在坚持四项基本原则的前提下，工会应当通过职业化、社会化、行业化的方式进行改革。从职业化出发，工会应当以维护劳动者的权益为唯一的职能；从社会化出发，工会应当发展社区工会及企业间的联合工会；从行业化出发，工会应当参与制订行业劳动标准，完善我国的劳动关系协调机制。

具体而言，当前工会为稳定劳动关系应采取的措施包括：一是建立健全工会组织，尤其是在尚未设立工会的外商投资企业内应由区总工会帮助建立工会，并成立企业劳动争议调解委员会，在一些规模小、人员少、流动性大的企业，可考虑建立行业工会、联合工会。二是区总工会可以设立流动争议调解组织，发挥工会熟悉法律政策、贴近单位和职工的优势，帮助化解一些在尚未建立工会的企业内发生的劳动争议，在30天调解期内将争端消灭于萌芽状态，以减少进入劳动争议仲裁和诉讼程序的案件数量，降低争议解决成本，稳定劳资关系。

三是考虑到企业工会维权的难度，可以由区总工会出面，与企业订立有关工会干部特殊权益保护的协议，使工会干部能够独立于企业，真正成为维护职工合法权益的组织。四是可尝试工会与企业就职工权益进行集体协商制度，对每年的薪资方案、奖金方案、住房补贴、职工股的分红方案等一系列重大的涉及员工权益的措施，均应该与工会协商或通过职工代表大会讨论通过后才能实施。

此外，可以在适当的时候推行“行业化”、“区域化”的集体合同，发挥其在劳动关系的协调、争议的预防上应有的作用。先在条件成熟的企业试点，积累一定经验后，再逐步推广。

就劳动关系的外部协调机制而言：

1、建立行政调解制度，实现调解方式的行政化、区域化，摆脱企业化，发挥政府在劳动关系协调中的调控作用。在逐步明析劳动关系双方协商职责的同时，政府应当坚持有所为有所不为的原则，在劳动关系协调机制中尽量扮演权威的居中调解人而非裁断人的角色，发挥积极的斡旋作用，而非武断地强加给当事人某种解决方案。

因此，应当建立地方行政性劳动争议调解制度，为当事人提供低成本的解决争端的帮助。具体操作上可借鉴西方国家设立专门协调劳资关系的机构的经验。

在很多市场经济国家，都有专门的独立性的机构来协调劳动关系，此类机构主要是协调解决雇主与工会之间的集体 纠纷，而它们解决纠纷的方式往往是促成工会与雇主之间通过协议来确定双方的权利和义务。其主要职能是，以独立、中立的身份，作为第三方提供调节、调停和仲裁等方式的帮助，促进集体谈判的双方当事人协商解决争端，使劳动关系和谐发展。

它们解决群体纠纷的方法一般都是斡旋、调停、仲裁等。而一旦通过谈判等方式达成了集体合同，这些机构就不再干预，除非合同履行中发生群体性矛盾。

对于我们来讲，一方面应在区内新建企业、外商投资企业健全工会组织的前提下，进一步加强企业劳动争议调解组织的建设，充分发挥其便捷、廉价的特点，争取把大多数的劳动争议解决在企业内部，避免矛盾激化。另一方面应在劳动行政部门的指导下，在镇和街道健全区域性行政性劳动争议调解组织，完善协调机制，发挥镇、街道的地区优势，弥补企业调解组织不权威、不自由的劣势，协调地区企业，及时调解劳动争议，化解矛盾，减少劳动争议的发生。

需要注意的是，企业调解与行政调解之间并没有先后顺序，当事人可以自由选择。这样，在企业调解机构与政府行政调解机构之间就架筑起了沟通渠道，通过建立有效的争议预防机制，形成纵横交错、有机统一的劳动争议预防和处理网络，维护劳动关系的和谐发展，维护社会稳定。

另外，还可以大力发展劳动中介机构、咨询机构，让专业人员代替企业处理劳动管理事务，或代理劳动者依法维权、与企业谈判，化解矛盾。

2、 仲裁、法院进一步完善司法工作。 仲裁制度的改革要想取得实效，首先仲裁本身要有自己的特色，摒弃“司法化”倾向。

仲裁的特色就体现在“三方原则”上，关键的问题是如何使企业、工会的代表摆脱形同虚设的现状，在仲裁庭上独立发表意见。应在资深的企业劳动人事干部和工会干部中聘请兼职仲裁员，保证他们一定的时间固定用于仲裁工作，劳动部门和企业、工会共同支付兼职仲裁员的报酬。

只有如此才能体现仲裁的特色，避免将劳动争议处理程序变成“三审”制。 对于在劳动用工制度改革过程中出现的特殊问题和阶段性问题，例如下岗、协保、停薪留职等某些地方劳动政策实施中产生的问题，由于没有法律的规定只能作为仲裁案件，而不宜作为诉讼案件受理。

对于仲裁与法院对某些问题的不同看法，应当进行开诚布公地讨论，通过定期地业务交流使两个部门之间的由“求同存异”逐步过渡到“消除分歧、达成一致”，增强司法的确定性和权威性，同时也增加劳动关系双方当事人对自己行为的可预见性。 法院的司法介入应推行“适度原则”。

在当前劳动法律法规不完善、司法不规范的情况下，应限制法院对劳动争议的介入程度，尊重企业的用人权利和自主管理的权利，使劳动关系当事人对更多地通过自主协商、调解来化解矛盾，而非动辄对簿公堂，以利于劳动关系的和谐与稳定。

3、加强各协调组织之间的合作，完善多方协调机制。上海市最近成立的“劳动关系协调三方联席会议（劳动行政部门、总工会、企业主管部门与雇主组织）”，在劳动关系的多方协调机制的完善上迈出了可喜的一步。

我们这里强调的是另外一个多方协调机制，就是区总工会、企业劳动争议调解组织和区域性行政调解组织之间的合作，以沟通信息、协调行动。大量增加社区调节机构，社区成立劳动保障服务机构后，解决了许多政府无法解决的问题，尤其是中小企业的劳动争议。

因为许多中小企业是浦东的企业的主体，目前没有建立工会，企业调解无从谈起，而社区工会、社区调解可以解决问题。

5、劳动监察部门在监察的方法、手段可以大胆创新。劳动监察职能的改进可以从两个方面进行：首先，在目前人力有限的情况下，应当将“好钢用在刀刃”上。

劳动监察将力量用在急需解决的问题上，而现在劳动监察的范围过大，管的事情太宽，所以分散了力量，该管的事情有些没有管，不该管的却花了很大的力气去管。劳动监察之所以会陷入这样的尴尬境地是因为：一方面《劳动法》没有对监察的范围进行明确的界定，另一方面工会的作用没有真正发挥，无形中将监察推到处理问题的前线。

劳动监察应集中在社会保险、劳动基准、劳动安全等劳动法规定的用人单位强制性义务，即那些可能危害社会利益、影响社会稳定的情况，而解除劳动合同、拖欠工资等在劳动合同履行中产生的众多争议，不应该由劳动监察包办，应而由仲裁、诉讼程序解决。其次，应当施行监察网络化管理，将劳动监察的职能下移到设立社保的街镇，在市、区、县施行三级监察网络，进一步扩大劳动监察的威慑力和覆盖面。

另外，在一些大企业内部聘任监察员，监督企业实施劳动法的情况，更好地发挥内部监察员了解企业情况，能够及时发现矛盾、化解矛盾的优势，尽量将劳动争议消灭在萌芽状态。 另外，针对外来务工人员和征地农民工，还应该特殊问题特殊对待：

1、为和谐外来务工人员与用工单位的劳务关系，用工单位应与各地劳务输出机构采取联合管理的办法，在招工、录用、辞退、工资、福利以及中间管理过程中均保持着密切的联系，并且由外地劳务输出公司参与对务工人员的管理，协调好用工单位、外地劳务输出机构与劳务人员之间的关系。在以上三方共同协调的情况下，促使外来务工人员将自身的利益与企业捆在一起，从而使企业更加充满活力，建立一种与企业生死与共的结合体。

当前，新区外劳所经与各外省市驻沪劳务输出机构协调，对输出机构在新区开展劳务输出活动提出了具体要求，并要求各街道劳务所做好用工单位和劳务输出公司签订劳务合同的指导工作。目前，要么由外劳力用工单位和劳务输出公司签订劳务合同，或由用人单位和外劳力签订劳动合同。

这一工作的推进不仅对理顺外劳力劳动关系和规范用工单位使用外劳力的用工行为具有十分重要的意义，而且对于规范外劳力管理，宏观调控外劳力使用总量以及建立社会保障体系都有深远意义。 2002年9月1日，《上海市外来从业人员综合保险办法》已经出台，用工单位对外来务工人员实施工伤、住院医疗和老年补贴三项保险待遇，不仅保障了外来务工人员的合法权益，对稳定劳务关系、避免劳资矛盾也将起到积极作用。

2、征地农民工的就业要向市场化转变。在新的历史条件下，征地农民工应打破其与企业原有的特殊劳动关系，实现就业市场化。

在浦东机场等大型项目建设过程中，新区采用了货币补偿的方式，可以说在解决征地农民工的安置问题上作出了大胆尝试；最近，上海市对于征地农民工出台了“两保障、一补偿”的新政策，使失去土地的农民既有生活费和社会保险，又有经济补偿，更加有力地保护了征地农民工的利益。当前的迫切任务是加强宣传教育的力度，帮助征地农民工及早转变观念，树立新的市场就业观，不等不靠，自强自立，自谋职业。

同时加大促进就业的力度，积极发展职业培训和职业介绍，完善劳动力市场，广开就业渠道，落实优惠政策。另一方面，应认真贯彻相关配套政策，保障征地人员的基本生活及养老和医疗保险，稳定过渡，防止矛盾激化。

中国加入WTO以后，经济全球化的程度不断加深，国际劳工标准的影响日益扩大，浦东新区的劳动关系也越来越融入国际化的大潮之中。随着新区社会经济结构的多样化和劳动关系的复杂化，劳动关系内容的契约性 、劳动关系主体的群体性、劳动力资源配置的市场性等市场化特征已渐成型，劳动关系的协调方式理应随着社会经济基础的改变而转变，一种强化劳动关系双方责任、重视社会协调功能的协调机制将在浦东新区应运而生，并逐渐走向成熟。

华东政法学院·李凌云 姚岚秋