试论学校管理过程中的权利冲突及其解决途径

"

论文摘要：学校管理是维护学校秩序、保障学校生活良性运行、培养德智体全面发展人才的重要条件。然而，近年来，学校在其管理中侵犯大学生权利的现象时有发生，学生状告学校侵权的法律纠纷也呈上升趋势。如何完善学校管理、保护学生合法权利，已成为亟待解决的问题，而实现学校管理的法治化是解决双方权利冲突的有效途径。

论文关键词：学校管理；权利冲突；解决

一、学校与学生的法律关系及其基本内容

我国《教育法》颁布后，学校作为独立的教育公法人依法获得了自主管理的权利。近年来，不断出现的学生因其权利受到影响和限制而与学校对簿公堂的现象，反映了在学校管理过程中合法权利间的矛盾和冲突。由于“自主管理”成为法定的学校权力，从而引起了学校管理的权力性质和学校内部权利结构的变化，因此需要建构与之相适应的新的权利秩序，这秩序应能化解多种利益之间的冲突，并最大限度地有利于权利的实现和义务的履行。

权利秩序具体展开也就形成了权利主体间的法律关系。那么，学校与学生是何种法律关系呢?首先，二者的关系是教育与受教育的关系，我国法律对二者在教育活动中的权利与义务分别作出了规定；其次，从学校是一种组织系统、学生是其组织成员的权利义务和地位区别来看，二者的关系又是管理与被管理的关系，即二者的关系一般由学校的章程和规则加以规范，法律规定学生应遵守学校的各项管理制度。学校依法享有“对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分”的自主管理权。我国法律对于学校自主管理权的确认和维护．可以理解为法律对于学校作为一种公法人内部“特别权力关系”的确认和肯定。

在传统的公法学理论中，公法上的权力关系，分为一般权力关系和特别权力关系。前者是指国家基于主权在其管辖权范围内行使公权力所形成的权力关系；后者则是指国家在定范围内或其他行政主体在其内部，基于特别的法律依据实施管理所形成的特别权力关系。我国的法学理论中，并无明确的特别权力关系概念，但具有特别权力关系特征的管理关系却在公法人内部实际地存在着。近年来，我国司法实践通过适用“法律法规授权组织”的概念开始了通过行政诉讼对教育公法人内部特别权力关系所进行的司法审查。由此而引发的实践反应和理论探讨，已使我国学校与学生间的原有法律关系模式面临前所未有的冲击和挑战，亦给完善学校管理的法律秩序提出了新的课题。一些学者认为，学校与学生间特别权力关系的存在，依然有其合理性与正当性。但在关涉学生受教育权等基本权利问题时，权利限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则，而不应实质性地损害或剥夺权利本身。为此，立法需明确规定学校作为教育公法人的法律地位与性质，特别是学校本身承担的法律义务及享有的权力。对于影响公民受教育权的重要事项，如招生不录取、勒令退学、开除学籍这种使学生丧失受教育机会的事项，其基本原则应由法律来规定。即学校在依法行使学生入学决定权、学籍处分权等有关学生受教育权的获得或丧失的权力时，应适用“法律保留”原则。

二、遵循法治原则是完善学校管理秩序的重要前提

教育和学校管理的特殊性并不能使教育事务的管理置于法治社会之外。法治精神要求学校管理不能像非法治状态下那么自由和随意。为此，就要对学校管理行为进行必要的限制，使学校管理权力的运行纳入秩序化、规范化的轨道。这是学校管理适应法治社会要求而走向现代化的一种反映。"

“按照章程自主管理”的法律规定确定了学校自主管理权的行使必须遵循法治原则。学校章程是学校自主管理、自律及接受监督的基本依据，它是我国教育法制体系的组成部分和延伸，对学校内部的机构活动具有确定的规范性。学校组织依据章程行使的管理权为法律所确认，但已有的讼案反映出学校章程缺乏对内部管理体制及相应的内设机构的规定。学校内设机构的职权界定以及在何种问题上代表学校行使职权往往是习惯性的或者沿袭下来的，至多由一个经学校批准的内设机构职责范围所规定。《学校章程》因其过于原则而经常被认为是“没用”的东西，这是不符合学校内部管理的法治要求的。我国《教育法》明确规定，学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”。学校章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据，也是学校依法接受行政监督和司法审查的重要依据。司法审查正在使人们深入理解和认识过去所认识不够的东西。

当前讼案所反映出来的一个突出问题是学校的内部管理秩序失范。学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的程序规范及应有的保证制约机制而出现脱节，经常发生一些本不该发生的问题。其中，“程序瑕疵”较为普遍。例如，在中小学建立和完善听取意见、决策民主、解决问题和监督检查的正当程序等等，都是亟待解决的问题。再如，学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时．是否具有符合法治精神的严格程序，诸如原告的申诉、学生管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、被告的辩解和申诉程序、校长仲裁及作出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等等，是学校管理是否遵循法治原则的重要体现。

自主管理权的合法性不等于具体管理行为的合法性。学校自主管理权能否得到公正、合理的行使，还必须有与之相适应的正当程序来保障。正当程序是法治理念中的重要内容，没有正当程序，受教育者在学校中的机会平等就难以实现，其合法的请求权、正当的选择权、合理的知情权就难以得到保障和维护；没有正当程序，不仅难以在管理过程中实现公开和公平，而且事后救济权也得不到保障，从而也就谈不上对人的公正。坚持正当程序原则是使学校的管理行为公开、公正、公平的基本保证。为此，在学校管理工作中建立科学、合理、严格、固定的程序机制是极其重要的。

三、完善学校管理法律秩序是观念变革的过程

当前讼案中出现的权利冲突、观念碰撞和价值矛盾，说明教育法制和学校管理秩序的完善离不开人们认识的相对统一以及对不符合法治精神的旧有观念的扬弃。观念性变革是制度建设与秩序完善的前提和基础。

学校管理工作的价值导向，过去主要是着眼于有效地规范和维护正常的学校教育秩序，而对于如何“维护人的权益”重视不够。由此出发．往往会使学校管理者对法治的认识产生一定的片面性甚至某种程度的误解。毫无疑问，教育活动的秩序化要求是教育法制存在的重要价值基础。建立和维护稳定的教育管理秩序是教育法制的重要目的之一。然而，法的价值主体，是人而不是物。正是从这个意义上说，法的核心是权利。人权型法学观的被认同，不仅充分表现了人们对于法治与人权关系的认识与理解，而且说明中国的法治已经进入大规模地对人的权利进行确认的时代，体现着当代人类法治的终极关怀，标志着我国社会主义法治事业日趋成熟。如果说从80年代初开始建立起来的中国教育法律制度在体现人的主体性方面还十分欠缺的话，那么今天我们谈论教育的法治问题已经不可能不涉及法治对人的关怀。有关教育的各种讼案反映出权利的平等、人的选择的自由以及对人的尊严的确认与维护越来越受到人们的重视。一个显而易见的现象是，在现时的中国，最能彰显教育法价值的不是其对于教育管理效率的作用，甚至不是其对社会公共利益的维护，而是它能否实现对个人权益的保障。当然，作为法治的终极关怀的人，既是具体的也是抽象的，法律视野中的人是具体与抽象的统一。法的价值所关注的是具体的人与抽象的人的统一，片面强调其中的任何一个方面，都是对于法的价值的误解。