关于国家助学贷款可持续发展的思考

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[摘要]针对目前国家助学贷款面临的问题，应当转变指导思想，将道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款，以构建运行机制为基点，走质量优先的发展道路，坚持成本分担与能力支付相结合原则、公平与效率相结合原则和管理有序化原则，并从加快立法、健全管理体制和运行机制、制定灵活多样的助学贷款政策以及完善高等学校贫困生资助体系四个方面入手，实现国家助学贷款的可持续发展。

[关键词]助学贷款；商业银行；制度；运行机制

国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门与高校共同操作的，帮助高校家庭经济困难学生支付在校学习期间所需的学费、住宿费及生活费的银行贷款。国家助学贷款是信用贷款，学生不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。 2006年和2007年，教育部、财政部等部门相继推出国家助学贷款代偿资助办法和生源地信用助学贷款，以进一步完善国家助学贷款运行机制、推动国家助学贷款工作。实施国家助学贷款新政策后，经过政府、银行、高校几年的共同努力，贷款金额和贷款人数迅速增加，进展比较顺利。同时，国家助学贷款在实施过程中还存在着不少问题。有些地方、银行仍旧对国家助学贷款持“怀疑”态度，部分高校无法落实贷款承办银行，相当部分尤其是地方院校的贫困学生仍旧无法得到贷款，这与政府和社会各界的预期差距较大。教育部在2005年甚至公开点名批评贷款工作不力的八个省市区，借助行政干预强力推行国家助学贷款，在社会上引起强烈反响。如何转变指导思想，加强制度建设，完善运行机制，促进国家助学贷款可持续发展，成为摆在我们面前的重要课题。

一、目前国家助学贷款存在的主要问题

国家助学贷款新政策实施后，较之旧政策，贷款总量和规模迅速增加，供需矛盾得以缓解，地区、院校分布不均衡现象很大程度上得到纠正，但是深层次的问题仍然没有得到解决，突出表现在以下两个方面。

(一)政策性贷款商业化运作，是阻碍助学贷款健康发展的根本原因

国家助学贷款承担着保证教育机会均等，维护高校和社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标。最初的国家助学贷款采用担保方式，属于商业性贷款，纳入银行正常的贷款管理。随着政策的不断改进和调整，国家助学贷款有一个从商业性贷款向政策性贷款演变的过程，政策性贷款的性质日益明显，但又不是完整意义的政策性贷款，可以说国家助学贷款具有商业性与政策性并存的双重特征。一方面，国家助学贷款是面向学生的一种信用贷款，不需要抵押和担保；学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴；助学贷款的周期比较长；贷款利率执行国家的法定利率，上述四点明显符合政策性贷款的特征。另一方面，国家助学贷款的实际操作交给了商业银行，学生本人向银行贷款，学生必须遵守《贷款通则》和《合同法》等法律法规，按照借款合同的约定按时足额归还贷款本息，出现违约情况的，应当承担相应的经济责任和法律责任。

正是由于国家助学贷款具有明显的政策性特征，但在实际运作中采用了商业化模式，才导致出现种种矛盾和冲突，并进而影响了助学贷款政策的顺利实施。在学生普遍欠费的严峻形势下，高校对国家助学贷款寄予厚望，希望通过其缓解学费拖欠问题，存在忽视其他惯常资助政策的倾向。学生及家长片面认为国家助学贷款是扶贫资金，是一项福利，申贷踊跃而还贷迟缓。考虑到风险、成本和收益，商业银行办理国家助学贷款的动机并非此项业务自身吸引，而是迫于政府压力，同时希望以国家助学贷款为切入点，与合作院校开展结算账户、校园一卡通等关联业务，这使得商业银行对助学贷款积极性较高和贷款余额增长缓慢并存。另外一个较为明显的矛盾是助学贷款的运行始终离不开政府干预。2005年教育部点名批评八个省市区推行助学贷款不力，随后受到批评的省市迅速开展行动，就是行政力量干预国家助学贷款的明证。即使在助学贷款开展得非常好的省份，也是因为那些地方政府高度重视助学贷款工作。

(二)国家助学贷款运行机制设计不合理。缺乏系统性和可操作性

1 目前政府主要依靠风险补偿金来调动银行的积极性。但风险补偿金本身也面临难题。风险补偿金虽然大大降低了银行的风险，但是贷款的风险没有最终化解，而是转移到了各级财政和高校，加大了各级财政和高校的负担。贷款当年发生额越多，各级财政和高校承担的风险补偿专项资金就越多。就地方财政而言，各省、自治区和直辖市的财政负担能力不同，地区间差异较大；就地方高校而言，学校经费已经非常拮据，在承担国家助学贷款风险补偿金中也同样力不从心。像内蒙古、甘肃等经济欠发达的省区，很多基础教育阶段的儿童都面临辍学的可能，在这种情况下，要求这些省份将助学贷款风险补偿金和财政贴息置于各项财政支出的“优先位置”很明显是不合理的。

2 为了防止学生恶意拖欠贷款，助学贷款新机制对国家金融管理部门、银行；全国学生资助管理中心、高校和公安部门的职责都作了较为详细的说明。然而，这些规定缺乏系统性和可操作性，难以形成系统合力，对于学生违约行为所能起到的制约是非常有限的。首先，目前我国个人资信征询系统远远没有建立起来，更谈不上完善，这使得银行向贷款的毕业生催收贷款难度较大，成本较高。其次，在较高的违约率的情况下，学生资助管理中心根本没有能力将全部违约的学生在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站上公布，因为这需要巨额的信息发布费用，而且，即使公布了对学生也没有实际的影响。再次，新机制要求各高校建立本校借款学生的信息查询管理系统，强化对学生的贷后管理，按隶属关系及时向全国学生资助管理中心和经办银行提供借款学生信息。实际上，在学生毕业之后，高校也根本没有足够的能力对学生的去向进行监督，当然督促学生还贷的力量也是微乎其微的。最后，在公民个人信用制度没有建立之前，公安部门根本掌握不了毕业生是否有违约、拖欠贷款的信息，对于学生拖欠贷款也是无能为力的，很难配合银行做好对违约学生的身份核查工作。

二、推动国家助学贷款可持续发展的基本思路和基本原则

(一)基本思路

1 转变指导思想，将道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款。如前文所述，限于国家助学贷款的性质和运行机制的缺陷，银行更多的是出于国家政策和道义上的考虑提供贷款。笔者认为，这不是长久之计，应该把这种面向经济困难学生道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款，用法律约束机制来实施国家助学贷款。要提高大学生的“违约成本”，而不能让道德感成为约束学生还款的主要力量。学生的还款义务不能靠“感恩情结”维系，必须清楚自己在享受权利背后的义务以及由此可能产生的法律责任。政府在具体制度的设计及运作过程" 中，不能转嫁责任，更不能缺位，否则助学贷款参与各方的权利就会受损。

2 确立科学发展观，以构建运行机制为基点，走质量优先的发展道路。国家助学贷款应统筹兼顾我国经济社会发展、经济结构调整和高等教育体制改革，循序渐进，协调发展，避免盲目追求规模与消极被动的不良倾向，力戒短期内制定政策——执行政策——出现问题——完善政策的往复循环。从发展角度看，良好的运行机制和健全的结构体系是国家助学贷款持续稳定发展的基础，当前国家助学贷款的重点应是其机制和体系的重建，而不在于一时的贷款学生和贷款资金数量的增长。只有注重实效，坚持质量优先的发展道路才能真正实现国家助学贷款的可持续发展。

(二)基本原则

1 成本分担与能力支付相结合原则。推行国家助学贷款政策，应当在政策设计时尽可能在教育成本分担与社会公平之间达成某种平衡，尽可能为那些经济收入有限的家庭着想，设计出具有一定弹性的政策，并充分考虑贷款人的还贷能力，避免脱离现实。

2 公平与效率相结合原则。就公平而言，要扩大国家助学贷款的适用范围，将国家承认学历文凭的民办高校和独立学院贫困生也包括在内。就效率而言，要对国家助学贷款实行国家担保，化解银行风险，调动银行积极性，使银行乐意贷款。

3 管理有序化原则。要推动国家助学贷款顺利开展，必须优化国家助学贷款管理体制，加强领导和协调，对国家助学贷款实施科学有序的管理，严禁部门擅自出台或修改相关政策，防止部门各自为政，切实提高政策的执行效力。

三、推动国家助学贷款可持续发展的政策建议

针对当前国家助学贷款政策实施中的问题，根据上述思路和原则，建议对现行国家助学贷款政策进行相应的改革和完善。

(一)加快国家助学贷款立法

随着高等教育的大众化和助学贷款规模的扩大，急需通过法律的途径对助学贷款的运行进行更加明晰的规定。建议将《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》等政府文件整合提升为《国家助学贷款法》，准确界定国家助学贷款的性质，对国家助学贷款的资金来源、发放机构、申贷程序、贷款种类、偿还办法、减免条件、法律责任等做出规定，使贷款的管理和操作有法可依，降低管理成本，防范银行风险。国家相关部门应该全面总结上海、广东等地方助学贷款信息系统经验，尽快建立全国联网的国家助学贷款信息系统。在此基础上，制定《个人信用法》，在全国范围内逐步建立个人资信征询系统，将信用消费所涉及的银行和贷款人的权利和义务、债权和债务、信用记录的形成、管理、披露及处罚责任等均以法律形式予以规范、确定，切实加强对大学生信用缺失的经济制裁、法律制裁等强制性外在约束。

(二)进一步健全国家助学贷款管理体制和运行机制

鉴于现阶段国家助学贷款的性质，建议由政策性银行办理国家助学贷款，一种是借助国家开发银行，一种是成立中国教育银行。经中国银监会批准，2005年国家开发银行首先在河南省进行助学贷款业务的试点，随后又在山西、青海、内蒙古等省区开展了国家助学贷款。国家开发银行介入国家助学贷款业务取得的成绩值得肯定，为成立专门的银行办理国家助学贷款业务积累了宝贵的经验。从长期来看，可以考虑在全国学生资助管理中心的基础上组建中国教育银行，作为政策性银行，专营教育储蓄和助学贷款业务，由政府全额拨付资本金，除过自营助学贷款业务外，也可委托商业银行代办。教育银行与贷款承办银行形成委托代理关系，同时对其代理业务进行专项监督和指导，从而有效解决目前商业银行办理政策性贷款业务形成的诸多体制矛盾和利益分配障碍，激励银行积极性。

为降低银行风险，切实调动地方政府、银行和高校的积极性，建议取消国家助学贷款风险补偿专项资金，建立国家助学贷款担保基金，专门用于助学贷款的担保和呆账核销，使贷款风险由国家和银行共同承担，其中国家承担主要风险，银行承担次要风险，变国家对银行的“暗补”为“明补”，这样的做法是完全符合现实情况的，也是弥补制度缺陷的一种有益尝试。国家助学贷款担保基金的资金来源可以考虑以下几种渠道：政府所拨专款、税收提取、社会团体和个人捐助、发行教育彩票等，具体可委托中国教育发展基金会来管理。

(三)制定灵活多样的助学贷款政策

在现有的政策基础上，应当进一步加大改革力度，实现助学贷款的多元化发展。一是提供更多的贷款方案。除现有的国家助学贷款和生源地贷款外，还可推出一些新的贷款品种，如针对学生父母的国家助学贷款、担保贷款和抵押贷款，针对大学生个人的委托贷款等。二是扩大贷款发放主体。除过四大商业银行、股份制银行和政策性银行，城市商业银行、农村信用合作社、各种基金会等都可以参与发放国家助学贷款。三是采用灵活的还款方式。适当延长还款期限，相应地对贷款利率做出调整，鼓励学生在校期间提前还款，允许学生毕业后采用一次还款、分期等额还款和渐增还款等方式归还贷款，提高贷款回收率。四是合理确定贷款额度。贷款额度应取消每人每年6000元的“一刀切”标准，根据学生所在地经济发展水平、学历层次高低区别对待，适当拉开档次。五是扩大代偿资助范围。将地方高校中的全日制本专科生、研究生、第二学士学位应届毕业生也纳入代偿资助申请范围，对团中央西部自愿者和毕业后自愿从军的，也应考虑纳入代偿资助范围。

(四)不断完善高等学校贫困生资助体系

2007年，国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》及其配套办法颁布实施后，国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式并存的高校家庭经济困难学生资助政策体系。其中，国家助学贷款制度是解决高校贫困生问题的主要方式，在高校贫困生资助体系中居于主体地位。目前，一方面要整合、优化各种资助方式，避免重复资助，另一方面，要充分发挥社会资助力量，不断开拓资助渠道，减轻国家助学贷款的压力，共同帮助家庭经济困难学生顺利入学并完成学业。

1 积极发展“资助包”政策。我国现有高校贫困生资助体系中，国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学等均有具体的资助对象、资助额度和计算办法，在此基础上，可以借鉴美国“资助包”政策，结合我国实际，明确资助体系中各项目之间的关系，对现行的奖、贷、助、补、减等资助项目进行优化组合，形成一个“一揽子资助”方案，防止一部分学生获得大量资助，而另一部分学生一无所获；保证那些最困难的学生获助最多；确定哪些学生该获奖学金、助学金，哪些学生可以获得学费减免，每生在校期间获得的资助额度等。通过多元混合资助模式，使每个经济困难学生都能获得与其困难程度相称的经济资助，使更多贫困生得到资助，促使我国高校贫困生资助体系更加科学、完善、有效。

2 鼓励设立“服务契约奖学金”。借鉴西方国家的成功经验，鼓励社会各界在高等学校设立“服务契约奖学金”，使受资助者接受指定的培训，毕业后从事指定的工作，作为对出资者的回报，一方面帮助贫困生完成学业，另一方面减轻就业压力。目前武警部队在有关大学设立国防生选培基地，单独招收国防生，每年通过国防生奖学金提供给国防生一定的资助，定期对国防生进行军事训练，要求学生毕业后到部队工作，就是这种形式。

3 拓宽勤工助学渠道。高校可借鉴传统中国社会“以工代赈”的做法，结合自身的工作需要，在能锻炼学生能力的领域里，用勤工助学基金建立经营性勤工助学基地，将“工作”、“育人”和“助学”三者紧密地结合起来，创新“开源”渠道。如建立为学生服务的综合商店、文印中心、大学生书屋、摄影彩扩中心等，由勤工助学部门管理，学生协助经营，盈利资金作为助困资金发放给勤工助学的学生。