试析对教育去行政化的理性思考

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论文摘要： 表面上，教育行政化主要表现为学校的行政级别问题；实质上，教育行政化是指行政权力对教育的过度干预，表现为教育目标、教育理念和教育管理模式的行政化。行政化是中国教育现代化的主要障碍，去行政化是中国教育发展的主要趋势，但受体制、观念的影响，中国教育去行政化还任重道远。

论文关键词： 教育；去行政化；行政级别；校长

2010年“两会”之后，教育去行政化的问题被炒得沸沸扬扬，无论是官方，还是社会舆论几乎一边倒地反对教育行政化，矛头直指学校和校长的行政级别。难道学校的行政级别真是万恶之源？去除学校行政级别后教育就去行政化了？本文拟将就这些问题发表一些看法。

一、 教育行政化的实质

教育该不该去行政化，怎么去，有赖于对教育行政化概念的界定。从表面上和形式上看，教育行政化是学校及其内部的教学单元、管理部门被确定了严格的行政级别，对应地其负责人也享受相应级别的行政待遇。比如把四年制本科院校定为厅局级，其中985高校及其党委书记和校长被定为副部级。大学内部的学院或者系定为县处级。学校的党政一把手纳入组织部门和教育行政部门的双重管理，属于国家干部。

但古今中外的学校都必须实施行政管理，行政并不等同于政化。从字面上理解，“化”是一种过程和机制，并不等同于彻底和全盘，很多问题被冠以“化”之后就贬义化、妖魔化了，比如获得自由是人类与生俱来的权利，是人类发展的最高目标，但一旦被称为自由化，就被认为是无组织、无纪律和无政府状态，基本上等同于“资产阶级自由化”，一个好好的东西被污名化，以至于一些官僚和政客要扣别人帽子、给人“穿小鞋”时就加以“化”字。我们应不被字面所迷惑，探究教育行政化的深刻内涵。

我们认为，教育行政化可以从两个方面来考察，在政府和学校的关系层面，指政府按照行政逻辑和规则管理学校，把学校当成了其下属的一个部门随意发号施令，横加干涉；在学校运行和内部管理上实行自上而下的行政控制，在办学目标、办学理念和内部治理等方面都体现浓厚的行政色彩。有人称前者为“抓校长”，后者为“校长抓”。因此，教育行政化的实质是行政权力对学校和教育的过度介入与不当干预。教育行政化的深层问题是行政化的管理模式，即把学校当成了行政单位来管理，把日常的教学科研工作当成了行政事务来处理，把教师和科研人员当成了行政人员来管理。

二、 教育去行政化不是简单地去除学校行政级别

（一） 教育具有自身运行规律，不适于行政化办学

无论是基础教育，还是高等教育，培养人才都是第一要务。人是世界上最复杂的物种，人才的生产可能比任何物质产品的生产都复杂，因此特别强调因材施教，而行政讲究标准化和一致性，往往一竿子插到底，一把尺子量天下，从而扼杀个性，妨碍创新；人才的培养需要自由的空间，禁区和框套太多，必然禁锢思想，所以在学术领域要反对统一思想，允许和鼓励各种思想和言论，哪怕与主流相悖，甚至是奇谈怪论和异想天开。教授治校、学术自由是世界所有一流大学的共同做法，在学校学术权力就应该绝对优先，教师和科研人员是绝对的中流砥柱，校长和学校的管理部门是服务而不是指挥师生。总的说来，教育是生产知识和人才的专门场所，要遵循的是教育规律，而非行政规则。教育主管部门和学校的关系应该是服务和协调关系，近似于工商行政管理部门和辖区内的企业的关系。企业在法律、法规的框架内自主经营，学校也应该是在相关的法律法规框架下自主办学，让真正的教育家而不是由政客来办学。

（二） 简单地去除学校的行政级别无助于问题的解决

1. 学校和校长级别问题是个伪命题。行政级别并不是中国教育的主要问题，保留行政级别并不对教育发展构成实质性危害。学校及领导设置了行政级别不是中国教育改革最突出的问题，有行政级别与自主办学并不矛盾。行政化不是教育系统的专利，社会上有级别的事业单位和企业比比皆是，他们不是一样发展得很好？

2. 学校和校长追求行政级别无可厚非。从体制上讲，这个国家的主要社会资源由党政来分配，行政级别是最重要的分配原则之一，行政级别附加了很多实实在在的利益，包括政治待遇和社会福利；从观念上看，人们习惯于根据官职衡量一个人的水平和社会价值。而且中国的行政化与官本位已经渗透到了社会的每一个细胞。从科研、出版、医疗卫生、体育到群众组织、中介机构，甚至寺庙都有行政级别。再说，我国的干部制度要求逐级晋升，如果校长没有了行政级别，那以后如果想从政，是不是要从科级开始重新做起？在这样的背景下，学校和校长要求行政级别并不过分。虽然温总理说，教育行政化的倾向需要改变，大学最好不要设立行政级别，让教育家办学，但教育家也是人，也应该受到尊重，也应享受相应的社会福利和待遇。大学校长反对的是过度的行政干预，最想得到的是自主办学，正如纪宝成校长所说的“有自主办学权比去行政化更重要”，但希望同时保留行政级别。我认为，保留行政级别和自主办学并不矛盾，校长反对去行政化并无不妥。即使出于既得利益的考虑也并非罪过，既得利益不等同于不正当利益。从经济学上讲，追求个人利益是一切社会发展和进步的动力，整个社会的平衡就是个体基于自身利益的相互博弈的结果。 "

3. 保留行政级别可能更有利于抵制行政干扰。社会的平衡主要是力量的平衡，力量悬殊的平衡是一种施舍式、怜悯式的平衡，是否和谐与平衡取决于强势方的觉悟和意识，这样的平衡没有制度保障，是一种不可持续的平衡。因此，学校和校长的行政级别是抵制行政不当干扰的有力武器，相当于地方上的挂牌保护企业。如果某某大学没有了行政级别，或许所在的街道办事处、派出所会动辄叫其校长去训话，因为学校的周围都是行政驱动型社会。如果简单地去掉行政级别不仅不能去行政化，反而会强化行政化。行政化不是教育本身的问题，涉及整个体制，如果不进行综合配套的社会改革，单单取消学校和校长的行政级别，会适得其反。鉴于此，有人提出将目前的大学级别普遍提高半级，这不是强化行政化，而是增强大学的自我保护能力，以便更好地抵制行政化。

三、 教育去行政化是一个长期艰难的过程

1. 教育去行政化是一个长期的过程。中国教育的行政化具有深厚的历史渊源和现实的体制基础。新中国的教育行政化要从延安开始算起，那时党员干部充当教师，党的领导人担任教育部门领导。我国历史上长期奉行独裁统治，国民心中形成了根深蒂固的官本位意识，教育行政化是体制的固化和文化的沉淀，短期内很难改变。去行政化的艰难不仅限于教育领域。中央编办早在1996年就发文提出，要“遵循政事分开的方向，逐步取消事业单位的行政级别”，15年过去了，事业单位去行政化的进展并不顺利。

2. 去行政化不应该是教育系统单独的行动。行政化的危害绝不仅限于教育领域。从理论上讲，除党政机关和公务员以外，其他任何单位和个人都应该去除行政级别，但就目前的体制而言很难做到。科研、新闻出版、医疗卫生、行业协会、企业可以去掉行政级别，但人大、政协、法院、检察院、工会、妇联呢？如果都取消了行政级别，其运行肯定会出问题。但是单单拿教育开刀，也有失公平，确实如纪宝成校长所说的那样是矮化和贬低教育。

3. 去行政化后自主办学、独立办学也很困难。政治干预学术，学术问题政治化、教育意识形态化是中国教育最突出的教育行政化表现，比如我们的教育目标是培养革命事业接班人，曾经成分不好还不能接受高等教育；某某领导讲几句话也要高校老师关起门来学习，甚至地方上不大一个官随便讲几句也要叫当地的大学老师领会其精神。在官大于学、学有求于官的体制背景下，即使高校去行政化也很难办学自主，比如在课程设置上，很多公共必修课还不得不开，不管什么学科、不管感不感兴趣、不管有没有用都必须开，这是高校的政治任务。在现行体制下，谈何自主办学？

4. 去行政化涉及许多深层次问题。去行政化后学术权力将成为高校运行的主要驱动力，学校的内外关系将出现新格局。去行政化后一些深层次的问题摆在了我们面前，如上级党政部门和学校的关系，学校内部党委书记和校长的关系，还有，校长能否由教师选举？党对高校的领导怎么体现？高校自下而上的授权机制与整个社会自上而下的授权机制怎么对接？教师独立的思想意识和自由言论与社会的大环境是否兼容？ 6. 教育去行政化，再难也得做。

（1） 推进社会和政治的综合配套改革，在全社会范围内去除行政化，这是教育去行政化的外在条件。

（2） 修改和完善《教育法》，把党的教育方针、政府的教育思路体现为法律。学校上对《教育法》负责，下对教师和学生负责，完全按教育规律办学。

（3） 教育去行政化要从教育部开始，进一步规范教育部的宏观调控职能，改革管、办、评一体的管理体制，减少行政审批项、检查和评估，允许学校自主设置专业和课程。

（4） 暂时保留学校的行政级别，但减少行政特权，跟随社会的总体步伐逐步去除行政级别。

（5） 教育部门和组织部门退出校长的选举和任命，由教师民主选举。

（6） 借鉴国际经验，按现代学校制度健全学校内部治理结构。