谈破解当前农村基础教育发展的困境

农村税费改革的根本目标是规范农村税费制度，减轻农民负担。从改革的试点来看，这一目标已基本达到。但随着改革的推进，更深层次的问题逐渐凸现并日益激化。这集中体现在农村税费改革为农民减负与由此所造成的基层政府财政困窘、农村基础教育经费严重短缺的矛盾之中。长期以来农村教育在我国整个国民教育体系中处于最薄弱的环节，特别是农村税费改革涉及到教育方面的“两个取消”，即取消农村教育集资和取消农村教育费附加。取消后，使目前本已严重不足的教育经费更加短缺，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。

但是农村税费改革并非导致农村基础教育经费短缺的根本所在，相反，税费改革如同一支催化剂，使多年的沉病暴发。要走出农村基础教育发展的困境，就必须把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，推进农村基础教育公共财政支出改革，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出的使用效益，确保当地农村义务教育投人。

一、以税费改革为契机，重新合理划分各级政府的事权和财权

建立与国家财税体制相适应的各级财政合理负担的农村基础教育经费投入机制。新的农村基础教育经费的投人机制是以国家为主体，地方、学校为必要补充的投资机制。其主要依据是基础教育的性质和我国现行的分税制财政体制。义务教育是国家的公共基础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投人的主体。特别是实行所得税分享制度后，国家可支配财力大大增加，国家也具备了承担义务教育经费投人主体的能力。全国60一70%的税收进入国库，属于地方的税收只有30一40%，而地方和中央的日常行政开支与中央和地方所占的税收比率刚好相反。现在就有必要根据各级政府占有财政收人的份额来分担义务教育经费投人的比例。通过立法，将基础教育教师全部纳人国家公务员系列，其工资一律由中央或省支付。这不仅有利于提高教师的社会地位，保证每位教师在工资、工作、生活、医疗和退休等方面的合法待遇，而且有利于教师队伍的稳定和质量的提高，有利于中央对教师的统一管理和考核。教师是实施义务教育的主力军，解决好主力军的各种问题，就为义务教育的普及奠定了一个坚实稳定的基础。

二、改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制

适当增加非义务教育阶段的学费在培养成本中的比例。以现有国家财政收人为基点，形成更高程度的用于义务教育的资金转移份额，建立保障各级部门筹集所需资金的新型机制，扭转农民出资主要为城市培养人才、国家拨款实际为外国选拔“精英”的窘境。增大均等化的一般性财政转移支付，建立以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度，实现教育水平均等化。根据转移支付的公平一与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收人和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定基础教育资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现基础教育水平的均等化。加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度。设立目标专款，应包括两部分:一部分用于低于基础教育最低的财政标准的国家级贫困县和省级贫困县。对超出贫困县财政能力的基础教育事业费，国家贫困县由中央设立的目标专款保证;省级贫困县由省级设立的目标专款保证。另一部分用于设立对农村贫困学生的直接资助基金。此专项基金是为保证贫困学生获得充足的经费资助，使适龄儿童能接受基础教育而不因贫困失学或辍学，以促进农村基础教育水平的提高。

三、将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置

提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理，继续完善“一费制”，并列人预算安排，统一编制、统一管理。地方政府要加强对教育资金使用的管理和监督，控制支出的方向，优化支出结构，加强运行监管。完善上级财政部门对下级的财政监督机制，建立一整套农村基础教育资金支出效益的考核指标，逐步实现财政从供给型向效益型转变;在一定时期和条件下，控制支出总量，避免因财力拮据而使财政管理和监督流于形式;将财政监督置于法制化建设中，使财政监督变为一种以法制为基础的有效监督。进一步深化农村学校内部财务管理改革，压缩人员经费支出，提高公用经费的比重，以优化农村基础教育事业费的支出结构。整编教师队伍，精简非教学人员，确保人员经费支出的效益。建立严格合理的教师分配、调动和流动制度，解决当前乡镇教师普遍超编，而边远地区农村教师严重不足且不能有效调节而造成的教师资源配置不当问题。合理调整农村中小学的布局。逐步改变办学规模小、布点分散的现状，实现学校设置的规范化，以便最大限度地实现投资效益。

四、引入市场机制、建立多渠道的农村基础教育经费筹集制度

基础教育属于公共产品范畴，政府应当全部承担办学经费。但是为了基础教育的更快发展，也不应当排除社会资金的进人。鉴于我国“穷国办大教育”的现实，吸引社会资金进人农村教育意义重大。建议:二是建立教育政策性银行，通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运用方式来保障教育金融业务的顺利开展;立是发行教育彩票，广泛吸收社会资金，将所筹得的资金切块定向用于农村教育;三是以国家投人为基础，建立全国性教育发展基金;四是运用产业政策优惠、税收减免等手段，鼓励社会捐资农村教育引导和规范各种捐资助学行为。政府应加大捐资助学活动的宣传，引导社会集体、个人的捐资助学。对于个人捐资助学，政府可考虑根据捐资金额的多少免征或减征个人所得税;对企业则视情况免征或减征一定时期内的增值税、所得税等，以此来扩大人们对教育的支持。同时，通过建立教育基金会统一管理境内个人对教育的捐赠等;五是设立教育税用于农村义务教育发展。政府部门可考虑开征教育税，取代各种收费，将中外企业都纳人征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，使财政的教育支出具有更加可靠的收人来源。