公办中小学办学体制改革问题的探讨

" [摘要]公办中小学办学体制改革呈现出多样化的发展趋势，主要包括产权转让模式、“产权不变，按民办机制运行”模式和新建合作型学校模式。从公办中小学办学体制改革的具体实践看，改革取得了一定成效，但如何履行政府职能，如何保障适龄儿童、青少年的权益，如何促进学校之间的公平竞争和均衡发展，如何管理国有教育资产，如何防范腐败滋生等问题依然存在。对此，应明确办学体制改革的指导原则，切实保障办学体制改革过程中教师、学生及其家长的权益，规范办学体制改革过程中的教育资产管理，以推进基础教育事业的快速发展。

[关键词]公办中小学；办学体制改革；均衡发展；基础教育

近年来，各地实行公办中小学办学体制改革的学校数量不断上升，改革类型与模式趋于多样，很多地方和学校的改革探索也取得了积极成效，一定程度上缓解了教育需求旺盛与教育供给不足之间的矛盾。但是，在公办中小学办学体制改革过程中也出现了一些不规范行为，改革中的矛盾与问题仍然相当突出。部分地区、部分学校的改革明显与国家有关政策相背离，改革过程中的不规范现象屡见不鲜，这在一定程度上造成了公办中小学办学体制改革的无序和混乱。因此，抓紧制定规范改革的系统政策措施，进一步约束和规范办学体制改革行为，对于确保基础教育事业的健康发展具有十分重要的意义。

一、公办中小学办学体制改革的模式分析

尽管对于各种改革模式的争论始终没有停止，但实践层面的改革模式仍然不断翻新，公办中小学办学体制改革呈现出多样化的发展趋势。对此，究竟如何评判并加以正确引导，是当前公办中小学办学体制改革必须直面的一个重大问题。

（一）产权转让模式

产权转让模式主要包括产权整体转让（拍卖或出售）、产权部分转让（股份制改造）和产权无偿转让（品牌和师资的无偿使用）三种形式。值得注意的是，在各地办学体制改革学校中，产权转让的总体比例虽然不大，但个别省份比例明显偏高，而且呈扩大蔓延之势。

1．产权整体转让

产权整体转让指由地方政府决策，下属行政部门或教育主管部门出面，将学校产权全部转让给出资者。如某市政府在当地城北中学征地重建过程中，因为“资金短缺”，将该市开发区内唯一的一所公办初级中学整体转让给当地一所民办学校。这种做法明显与现行法规政策相违背。

2．产权部分转让

产权部分转让指由地方政府决策，教育主管部门出面，与出资方以股份制方式合作办学。这种形式主要出现在一些优质公办学校，教育主管部门提供学校品牌、师资和校舍、设备等教育资源，出资方提供资金，双方按一定比例拥有学校股份。由于出资方往往是控股方，其中大部分是民营或股份制企业，使得学校的公有属性发生变化。如某市的区教育局与一家民营公司合作，对该区一所具有50年历史的区级重点中学实施股份制改造。区教育局以土地的使用权和学校的无形资产作为投入，占学校20％的股份；民营公司投入资金，占学校80％的股份。对于这样一所办学水平和教育质量在当地都是名列前茅的学校，对其无形资产部分究竟如何估价?又如何能够保证无形资产不流失?

3．产权无偿转让

产权无偿转让指由地方政府决策，以吸引社会资金的名义，将学校品牌、师资等无偿提供给出资者使用。如某县政府将该县三所公办学校品牌无偿赠送给民营教育集团，将国家多年培养的三所公办学校中80％的教师供民营教育集团使用，并提供了一系列其他民办学校无法享有的优惠政策。这从表面上看，这似乎是政府促进教育发展的一项改革举措，扩大了优质教育资源总量，但实际上，原来的三所优质公办学校的存量不复存在，政府本该直接承担的发展公共事业的职能有所削弱。

（二）“产权不变，按民办机制运行”模式

“产权不变，按民办机制运行”模式实际是一种存量改造型的办学体制改革试验，也就是对原有公办学校中的优质学校、薄弱学校、初高中分离学校和企办学校实施体制改革和机制转换。

1．原校转换

一些在师资、教学设施以及社会影响等方面享有优质资源的学校利用学校的固有优势，直接转换成为办学体制改革学校。这批学校实施改革后，由于同时占据公办与民办两头的优势，且生源可以通过考试择优录取，收取的费用可以用于日常教学和改善办学条件，其竞争力显而易见。目前，这种改革模式在各地有逐步增加的趋势。

此外，也有一批基础薄弱学校就地实施办学体制改革，通过体制创新与机制转换，成为一所适应社会需要的特色学校。通过这种改革模式，一批社会信誉不高、生存发展比较困难的基础薄弱学校逐渐变成受家长欢迎的外语学校、艺术学校、综合学校和寄宿学校，其中的一部分已成为当地的优质教育资源。

2．初、高中脱钩

优质学校初、高中的脱钩，减少了原有的品牌初中校，使得政府提供的优质义务教育无法满足部分老百姓，特别是独生子女家庭日益增长的教育需求。为此，一批优质学校按照要求实现初、高中脱钩之后，依托原校品牌，对初中部进行办学体制改革，使其成为一所独立的办学体制改革学校。此类办学体制改革学校，集中名校的大量优质教育资源，并用较高的收费标准和较好的生源优势拉大了同一地区的校际差距。从长远看，这一做法有悖于义务教育均衡发展的基本方向。

3．校企分离

（三）新建合作型学校模式

新建合作型学校模式实际是一种增量发展型的办学体制改革试验，主要包括公办学校、政府新建学校和小区配套学校通过与社会力量联合，以承办或股份制方式形成的新的合作型学校。

1．名校办民校

一批优质学校利用已有的资源优势，凭借良好的社会声誉，另行举办一所民办学校，以此满足社会大众对名校的渴求与向往。目前，名校办民校模式在全国呈急剧扩展的态势，也是社会各界争议较为集中的一种改革模式。争论的核心不在于名校能不能举办民校，而是名校办的民校是否可以享有其他民校所不具有的特殊待遇，进而成为民校中的“特殊阶层”。这是人们关注的焦点，也是判定名校办民校合法性的关键所在。事实上，相对于名校“变”民校的存量改造型的做法，名校“办”民校，更大程度上是着眼于扩大增量的改革尝试，本身无可厚非，但改革中的具体实施行为有待进一步规范和约束。

2．经营承包

经营承包指将城市新建的小区配套学校，通过交由社会团体或个人承办，形成新建的办学体制改革学校。在小区配套学校开办之初，往往带有基础薄弱学校的诸多特征，很难在短时间内获得家长的认同。为此，很多地方通过实施办学体制改革，力求使小区配套学校实现高起点办学。以上海市徐汇区某中学的办学体制改革为例：学校定位于“国有民办”，即校产属于国家所有，而学校的经营管理和教育教学由校长全权负责，学校具有教育、人事、招生、财务的自主权，办学的经费也由学校自行筹措，政府在办学硬件和软件上给学校以支持。

3．多方联办

多方联办指借助企业的资金实力" ，依托名校的优质教育资源，通过联办等方式创办的办学体制改革学校。以上海某高级中学为例：该校由上海徐汇区教育局、上海诚开集团和某高级中学于2000年联合创办。经反复论证之后，进行办学体制改革试点，由徐汇区教育局控股和领导管理，同时吸引区内房地产优质企业加盟，与教育局合作办学，并引入位育高级中学参与共同管理。

二、公办中小学办学体制改革的问题分析

从公办中小学办学体制改革的具体实践看，改革取得了一定成效。通过改革，部分学校办学质量和运行机制发生了变化，并逐步得到了社会和家长的认可。但应当清醒地看到，改革中的矛盾依然十分尖锐，存在的问题仍然非常突出。

公办中小学产权转让行为与国有教育资产流失并不能完全划等号，但现实中很多不规范的转让行为确实已经造成了国有教育资产的流失。基于对政府、学校、教师、学生及其家长等不同要素的综合考虑，对于公办中小学的产权转让行为，必须作出基本的价值判断和严格的法律约束。既便是“产权不变，按民办机制运行”的办学体制改革学校，由于其运营机制和办学模式产生了变化，对于可能出现的问题必须进行深入分析和研究。

1．履行政府职能问题

教育是我国公共事业的重要组成部分，办好公办中小学是各级政府义不容辞的责任。在公办中小学办学体制改革过程中，政府的这种责任不仅不能削弱，反而应当不断加强，以确保对公共教育的投入，不断提高教育质量，确保教育的公益性和公平性。当前，部分地方政府领导在发展教育的认识上有一定偏颇，对公共教育资源的监管存在一定误区，一定程度上削弱了政府发展公共事业的职能。简单地转让公办中小学校的做法，不仅不利于基础教育事业的发展，而且在公办中小学办学体制改革中起了错误的导向作用。

2．适龄儿童、青少年的权益保障问题

部分办学体制改革学校没有正确地把握改革方向，没有真正在转变体制与机制上下工夫，只是把筹集办学资金作为改革的唯一目的，损害了适龄儿童、青少年接受义务教育的权益。比如，有的地方在实施“产权转让”时，出资方依靠融资手段购买学校，然后通过高收费或收取赞助费逐步偿还购校款。这种做法使原来的义务教育变成了“高收费教育”，加之有的新建学校远离市中心区，不仅适龄儿童、青少年“就近入学”、“免收学费”的权益得不到保障，也违反了教育布局结构调整的基本原则。

3．学校之间的公平竞争、均衡发展问题

公平竞争是市场经济的基本法则，而今天的绝大部分办学体制改革学校，同时占有公办与民办两方面的优势，它们既可获得政府的实物和财政资助，又可向学生收取不菲的费用，成了学校系统中的一个“特权”阶层。一方面，它们的办学起点比较高，与从零起步的一般民办学校之间形成明显的不公平竞争；另一方面，它们所拥有的收费权利，使其他经费普遍短缺的公办学校失去了平等竞争的基础。

4．国有教育资产管理问题

由于公办中小学产权转让行为缺乏科学的评估标准和相应的法律约束，操作的随意性很大，实际上造成了国有教育资产特别是无形资产的流失。尽管目前大部分办学体制改革学校采取的是“产权不变，按民办机制运行”的改革模式，但改革毕竟导致了学校资产的多元化，如果对政府投入的土地校舍、设施设备等国有资产不进行必要的清产核资，不履行必要的登记手续，或者对国有教育资产的登记和评估不规范，都有可能造成对国有教育资产的直接损害。另外，政府对办学体制改革学校除了逐步停拨教育经费之外，如果不能获得因承办者办学所造成的国有教育资产折旧与损耗补偿，实际也造成对国有教育资产的隐性损害。

教育资产中的非国有部分对利润和效益的追求，将使得这部分教育资产的管理遭遇非常大的挑战。否定这部分教育投资者对这种利润和效益的追求是不现实的。同时，根据教育需求的变化，这部分教育资产的转移与退出也是非常灵活的，如果管理不当，必然对教育发展产生不良的影响。

5．防范腐败滋生的问题

当前，办学体制改革学校的很多做法随意性大，特别是在董事会等管理体制的诸多方面，明显与民办教育的现行管理规定相违背。例如，办学体制改革学校一般都设立董事会，董事会成员基本由投资者代表、教育行政部门领导（包括退休的或现职的）、学校管理人员、学生家长和社会有关人员组成，其中的教育行政机关工作人员应当对国有资产实行监控，但这样做显然与《民办教育促进法》第十九条关于“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”的规定不相符合。

政府部门与社会力量通过股份制方式联合办学的行为，在各地不同程度地存在。在现行的政策与法律框架内，认定这种合作办学方式尚缺乏明确依据。随着各种不规范的股份制办学形式的出现，学校资产运作和治理结构上遇到很多新的问题，并直接引伸出了政府部门参股、个别公务人员直接入股和参与分红等问题，如果缺乏必要的约束和规范，极易滋生各种腐败现象。

地方教育行政主管部门举办教育管理公司，并由教育管理公司行使办学体制改革学校的资产经营与管理职能，也是办学体制改革过程中出现的一种新情况。把国有教育资产纳入经营领域，有可能使政府与学校之间的关系产生微妙的变化，对于这一模式的合理性与可行性，需要特别引起关注。

三、公办中小学办学体制改革的对策分析

基础教育是我国实施科教兴国战略的奠基工程，对提高中华民族素质，培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设，具有全局性、基础性和先导性作用。公办中小学校是基础教育的主体，办好每一所公办中小学校是政府的重要职责，也是坚持科学发展观，完善政府社会管理和公共服务职能的具体体现。从我国国情出发，进一步解放思想，与时俱进，在基础教育领域积极引进社会资源，开展中小学办学体制改革的探索与实践，是推进基础教育事业快速发展的重要途径。

1．明确办学体制改革的指导原则

坚持公益性是公办中小学办学体制改革的首要原则。当前，政府公共政策调整的主要方向，一是提高财政对于公共事业的重点支持能力，承担本应履行的公共事业领域的责任，不断加大政府对基础教育的投入，以确保基础教育事业的健康发展；二是进一步鼓励社会力量积极参与公共事业，大力发展民办中小学，以满足公共政策调整的基本要求。

坚持“三个有利于”是在公办中小学办学体制改革中应当遵循的基本原则。只要符合国家有关法律、法规，有利于增加教育投人；有利于扩大教育规模，提高教育质量；有利于满足社会的教育需求，基础教育阶段的各种办学形式都可以积极探索。

在推进公办中小学办学体制改革过程中，应当对义务教育与非义务教育、存量改造与增量发展加以区分。义务教育属于公共产品，而提供公共产品是政府的主要职能之一，在完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府要以更大精力、更多财力，努力办好义务教育。民办教育是义务教育阶段办学体制改革的主要形式，应适度发展。任何借办学体制改革之名，通过改变义务教育学校性质，提高收费标准，加重学生家长负担的做法都应当予以制止。

在非义务教育阶段，应当逐步完善以政府投入为主，动员社会多方参与，受教育者合理分担的投入机制。充分发挥市场力量和社会力量的作用，吸纳社会教育资源，在积极发展民办教育的同时，推进公办学校多种形式的办学体制改革试验，不断扩大优质教育资源增量。

2．规范办学体制改革的具体实施行为

规范公办中小学办学体制改革，一方面，需要对现行基础教育办学体制改" 革的相关政策重新进行审视，对“国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等实际操作过程中不甚明晰的概念重新进行梳理，并在此基础上制定出指导性、规范性意见；另一方面，在修改《教育法》、《义务教育法》和制定《学校法》的过程中，对我国公办中小学办学体制改革的基本原则和总体方向作出更加明确的规定。

当前，在对公办中小学办学体制改革进行总体科学规划的基础上，对不同阶段、不同类型办学体制改革学校布局的合理性应给予充分考虑。对于那些试验时间较长，改革效果较好的学校，应当积极引导其向办学体制改革的更高层次发展，力求在办学体制、政校关系和学校发展的制度层面上作出新的创造性的探索；而对于那些不符合改革条件，引发不良社会反应的学校，则应当坚决退“民”还“公”，从而对深化办学体制改革作出积极的政策导向。各地教育行政部门应加强对这类学校的督导评估，并及时制定相应的规范性措施。

对于公办中小学办学体制改革中出现的低估或无偿转让国有教育资产，造成国有教育资产流失的和对于公办中小学办学体制改革中出现的政府部门参股、政府公务人员入股的行为，各级政府应当予以制止，杜绝改革中各种腐败现象的滋生和蔓延。

此外，需要特别加强对名校办民校的规范管理。首先，应重点强调一个“新”字。一是实行新的办学机制，即一律采用民办机制；二是实行新的办学模式。其次，应重点突出“独立”二字。办学体制改革学校应具有独立的校园和基本的办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行财务核算，具有独立法人资格，能够独立承担民事责任。另外，应实行新的管理体制。办学体制改革学校的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的责权利关系通过签署具有法律效力的协议来规范、体现。

3．保障办学体制改革过程中教师、学生家长的权益

保障义务教育阶段适龄儿童、青少年免费就近入学的权力是政府的义务和责任。因此，义务教育阶段的公办小学和初中实施办学体制改革应当严格控制。确需实施改革的，不管是老学校还是新建校，均应首先保证居住地儿童、青少年免费就近入学的机会和权利。在招生划片区域内，不能由其他公办学校解决免费就近入学的学生，办学体制改革学校应当予以接受，并使之享受免费入学政策。政府对此怎样实行相关的补贴政策，需要结合当地义务教育全局情况予以统筹考虑。

在公办中小学办学体制改革过程中，如何创造一种公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择所面临的一个现实问题。在一些学校的改革过程中，办学体制改革学校的校长任免、教师身份待遇和学校管理等方面，仍然沿用公办学校的制度规定，这就使其同时享有公办和民办两种优势。从体制改革的长远发展来说，这种保留公办学校人事制度、管理制度的特殊政策必须改变，应与民办学校一视同仁，逐步探索建立既符合自身特点，责权利又相统一的相关制度。

4．规范办学体制改革过程中的教育资产管理

国有教育资产性质，权利主体和管理处置办法有待进一步明晰。国有教育资产属公益性资产，而非经营性资产，简单套用国有企业资产处置管理办法，管理并处置国有教育资产，显然有悖于教育作为社会公益性事业所具有的特殊性。为此，教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》明确规定：各地不得将公办中小学和幼儿园以出售、拍卖等方式进行转让，已经转让并造成公有教育资产流失、减损的，应当及时予以纠正。当前，继续重申上述规定，并制定更为明确的规范性政策，是制止一部分地方通过拍卖、出售和折股等手段处置国有教育资产，简单化地实施“产权转让”的重要手段。

在公办中小学实施“产权不变，按民办机制运行”的办学体制改革中，国有教育资产、承办者投入的资产和学校办学过程中积累的资产是学校资产的三个重要组成部分。因此，在改革过程中必须对学校资产进行分类建账，探索科学管理的有效途径，特别是需要对国有教育资产进行评估和登记，以避免对国有教育资产造成直接或间接、显性或隐性的损害。

除了办学体制改革学校本身的资产需要给予明确界定之外，在学校经营过程中对校产增值部分的定性，以及办学体制改革学校的承办者利用改革后获取的教育资金再投资创办的“纯”民办学校，其校产的定性和归属问题，都需要给予明确的界定和划分。

当前，特别需要加强对实行办学体制改革学校的收费和经费使用的管理和监督。实行办学体制改革学校的收费项目和收费标准应当报有关部门批准并公示，以加强对学校收费使用情况的监督检查，确保学校收费用于学校发展。各地不得因实行办学体制改革而减少当地的财政性教育投入。对实行办学体制改革学校应当逐步停止财政拨款，教育主管部门应当按一定比例向学校收取国有教育资产的使用补偿费，停拨的教育经费和收取的补偿费列入“财政专户”，主要用于当地办学困难学校的改造建设，以促进基础教育特别是义务教育的均衡发展。