国家审计及质量内涵刍议

国家审计及质量内涵刍议

对国家审计的认识，普遍被接受的就是“经济监督论”，认为“国家审计的基本含义就是独立的经济监督，由专职机构和人员，依法独立地对被审计单位的财政收支和财务收支的真实性、合法性、效益性进行审核、评价的监督活动”。本 文基于公共权利监督制约机制重新界定国家审计及质量的内涵。

一、公共权力监督制约机制与国家审计

公共权力监督制约机制是为了保障公共权力的规范运行，公共权力的各种监督制约的手段和方法，其是由互相作用和互相依赖的若干子系统结合而成的具有特定功能的大系统，包括宪法监督，人大监督，行政监督，社会舆论监督及审计监督等，国家审计则是这个机制中重要的监督制约力量。

按照公共权力监督制约原则，社会公众有权对国家公共实务管理、公共资金和资源进行监督，这种监督约束的方式通常需要利用国家审计的力量，表现为审计机关对公共权力进行监督。公共权力包括政治权力和经济权力，经济权力是指对物质则一富的占有权、支配权和管理权等。审计监督其实就是对公共权力中的经济权力进行制约和监督，是对经济权力行使者进行控制。

公共权力监督制约机制中的任何一种监督方法的运行，都包括互相联系的三个环节，即获取监督信息，提出监督建议，进行监督制裁的三过程。监督信息的获取是指监督主体从被监督对象获取监督所需要的信息，包括被监督对象是否违规、违规行为是否造成损失及违规行为与损失事实是否有因果关系等相关证据。监督信息的获取是整个公共监督制约行为的起点，监督信息获取的数量和质量将影响到监督行为的效果和质量。监督建议的提出是指是指监督主体对被监督者就监督事项提出处理意见；监督主体获取相关证据，对被监督者提出按照一定的程序纠正、改正、改变或撤销已经实施的行为。监督制裁是指监督主体拥有对被监督者进行处理和制裁的强制性权利，当被监督者拒绝执行监督建议时，监督主体对被监督者具有强制性的处理和制裁权，这种强制性的处理权和制裁权是对被监督者的一种威慑，使得公共权力监督制约机制具有权威性。

二、国家审计内涵的新界定一一基于公共权力监督制约机制

对国家审计的理解，理论界普遍的看法是会计监督论——认为审计是对会计的监督和检查，和经济监督论——认为审计的职能是对整个经济活动进行监督，对经济监督体系中其他经济监督部门进行监督。

本文认为审计是对经济权力乃至整个行政权力运作的制约和监督。随着公共权力的所有权与心事权分离后，即公共受托责任产生后，将导致公共权力被滥用的可能性，这使得公共权力的监督制约成为必要，国家审计成为公共权力监督和制约的有效手段。无论国家审计模式是立法型、司法型还是行政型，国家审计监督的内容都离不开对行政权力的监督，即政府受托责任的监督。国家审计对国家权力的监督包括审计监督信息获取，提出审计监督意见及进行审计制裁的三个过程。

三、国家审计质量内涵的新界定——基于公共权力监督制约机制

以往对国家审计质量内涵的理解都是审计内涵本身进行分析，认为国家审计是国家审计质量是审计质量的一个分支，本文从公共经济权力监督的视角对国家审计质量内涵进行重新阐述。

根据公共权力监督理论，国家审计是公共权力监督的一种方式和手段，因此国家审计质量也可以表述为公共经济权力审计监督效果，即指审计机构和人员依据一定的规范对经济权力的运行过程及结果进行制约和监督的实际结果。公共权力监督制约机制中的任何一种监督方法的运行，都包括互相联系的三个环节，即获取监督信息，提出监督建议，进行监督制裁的三过程，而公共权力监督制约有效性（即监督制约行为质量）受公共权力监督制约的三环节，即监督信息是否充分准确，监督建议是否奏效，监督制裁是否有权威并能发挥威慑力等因素的影响。因此，我们可以推论，如果公共权力审计监督机制要发挥其应有作用，其三环节应该得以顺利执行；如果公共权力审计监督制约失效，审计监督制约三个环节中的一个或几个环节出现了问题。

公共经济权力审计监督过程包含三个的过程：首先，审计要对经济权力使用的违规行为进行审查，找到经济权力行使者在经济权力行使过程中因违规所造成的后果，即获取信息的过程。如果查出的应纠正的违规行为和金额越多、越大，则审计对经济权力监督获取的信息就越充分，审计监督第一过程的效果就好；其次，审计对经济权力行使过程发现的违规行为进行披露，并提出相应的处罚意见，即提出监督意见的过程，如果提出的监督意见与发现的违规现象越接近，说明这一过程审计监督的效果越好；第三，如果权力行使者对审计查出的应纠正违规行为和金额不进行纠正，则审计对经济权力进行控制的效果没有最终达到。所以，审计监督效果的最终实现还需要权力行使者针对审计机构审查出来的违规行为做出纠正，这是国家审计质量有别于民间审计质量的特点，也是体现公共权力监督机制特点的过程——监督纠正、制裁过程。监督纠正、制裁过程是建立在信息收集和监督意见提出的基础上的，只有审计人员获取足够的违规信息并提出相应的监督纠正意见后，审计机构才会监督被审计单位对权力腐败行为进行纠正。只有这三个过程都完成才能表明审计对经济权力进行控制达到了效果。

由此可见，民间审计质量在一定程度上只能反映第一个过程和第二过程，即是否发现报表存在的问题及是否如实披露发现的问题，而不能反映第三个过程一督促被审计对象纠正发现的问题。公共权力监督机制下，经济权力审计监督效果不仅仅应该包括审计发现并披露发现问题的效果，还应包括被审计单位做出的纠正效果。