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反腐败审计治理机制创新策略探讨

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反腐败审计治理机制创新策略探讨

反腐败审计治理机制创新策略探讨

反腐败审计治理是指审计主体对政府部门的干部、职员或政府投资项目、国有(控股)企业的管理层等进行反腐败审计,以发挥其监督治理功能的统称。2009年9月18日,中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:坚决反对腐败,是我党必须始终抓好的重大政治任务。因此,必须在原有的监督机制的基础上,提出符合中国的党情、国情,加强权力监督机制建设的新思路;进一步完善监督法规体系建设,切实加强党内监督、纪检监督、舆论监督、审计监督;积极推进反腐倡廉制度创新,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平,坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞。这不仅是因为腐败是困扰一切社会制度稳定的痼疾,还因为随着社会的发展,其手段不断翻新,形式日益复杂多样,如贪污腐败的网络化、更隐蔽的隐性腐败——“职务消费”、中国特色的腐败方式——公营机构“集体腐败”、贪官屡屡外逃等。由于腐败混同在正常交易中,其本质是权钱交易。因此,尽快建立一种持续高效的、多元化问责主体协调的监督机制体系,实现审计监督与其他检查制度的有效结合,是世界所有国家的最终目标。

而建立怎样的制度建设才能有效遏制腐败,一直是整个社会关注的焦点问题,也是我国实践科学发展观的重中之重和我党建设的关键环节。然而,迄今为止,国内外将审计和反腐败结合起来的研究还极少,而且仅限于审计监督相关概念的阐述、与纪检部门的协调等等,还没有深入探讨涵盖内部审计、民间审计以及政府审计的审计监督体系,以及将事前、事中和事后审计、全程审计与在任审计等嵌入整个反腐败体制机制中,以此构建以审计监督为核心的反腐败监督体制机制,本文将对此作初步探讨。

一、国内外研究现状

目前,国内外关于反腐败审计的理论研究刚刚处于萌芽阶段。国外关于反腐败审计的研究极少,一共不到10篇,而且大多是阐述反腐败对审计法律的要求,以及对印度反腐败审计实践的分析等。国内相关的研究也较少,主要包括:

(一)反腐败审计概念的不断演进

审计是经济社会发展的产物,反腐败审计随着腐败行为的发展而演进。按照审计实施的时机,现有的审计时机概念的演化轨迹为:事前审计——离任审计(事后审计)——全程审计——任中审计。另外,与反腐败相关的除政府审计外,还有少量研究企业和政府各级部门内部审计的反腐败作用。但是,由于实际中反腐败审计的法律地位不明晰,与其他监督部门的关系没有理顺,以及中国政治生态的独特性和社会转型时期的复杂性,导致反腐败的节奏远远落后于腐败的进化速度,其实际效果也微乎其微,因而急需相关的理论研究支撑。

(二)审计监督与反腐败的关系以及反腐败审计策略的研究

1.反腐败审计框架研究。有学者提出要构建宏观的反腐和防腐监控体系,和微观的以国家政府审计为主、政府内部审计为基础、民间审计为辅的审计组织体系。反腐防腐审计的任务艰巨而繁重,单靠国家审计机关的力量远远不够。国家审计机关代表国家意志,是反腐防腐审计的主力军,在反腐防腐审计工作的组织和业务方面是主导者。国家审计机关要设置专门的反腐防腐审计机构,配备专职人员,专司反腐防腐审计职能。内部审计机构对内部情况熟悉,监督和防范腐败行为针对性强、时效性高,构成反腐防腐审计最经常、最普遍的工作“基础”。社会审计机构可以接受国家审计机关的委托开展审计查证工作,成为反腐防腐审计的重要补充力量。但具体如何将这三者有机结合起来,建立反腐败审计治理体制机制,从而有效发挥其监督合力,尚需进一步深入探讨。

2.审计监督的专门技术制约权力假说。现代经济生活中,不法之徒采取各种手段和伎俩,在财产占有、投资增值、交换分配和消费使用的每一个环节,从事非法敛财活动,尤其是在大宗违纪违法行为中,运用账目做手脚的现象增多。因此,需要“以其人之道,还治其人之身”。审计监督拥有一套完整科学的操作体系,如审阅法、核查法、顺查法、逆查法、盘点法、外调法、线索筛选法、配套还原法、立体查账法、补账查账法、函证法、分析性复核等有效的技术方法,使审计机关如同生就“火眼金睛”,能够识破腐败分子的真面目,从而为纪检监察部门的监督和破案提供强有力的支持。由于审计机关担负着如此特殊的使命,因此,在组织体制上也须具有一定的独立性,应从政府内部脱离出来,在国家机关中单列组织体系,直接对上级审计机关负责而不是隶属于同级政府。

3.审计与纪检监察部门的协调配合问题。现有的研究只是提倡二者在信息、工作上的互通有无(张陇,2000;李明军,2007),但二者在整个监督机制中应该谁主谁次,如何实现最佳效果和效率,却是众说纷纭、莫衷一是。

4.对国外反腐败实践的借鉴和评价。如对巴西反腐败实践、菲律宾反腐败实践和德国公务员管理实践优劣的评价,以及《联合国反腐败公约》对我国审计法律的要求等等。

显然,现有研究仅仅局限于对政府审计本身的孤立研究,并未研究如何充分利用内部审计、民间审计各自特有的信息优势和长项。实务中也仅是政府审计孤军作战,因而不可避免地导致反腐败的实施效果事倍功半,甚至事与愿违。虽然少数学者提出了应该借鉴内部审计和民间审计的观点,然而,无论从实务还是从理论层面至今都没有提出如何制定“三位一体、中心突出、各领风骚”的协同监督机制体制。即使实践中三者有所联合,也未形成长效机制和威慑力。日益严峻的反腐败形势表明,以往的研究成果显然没有对腐败起到应有的遏制作用。在腐败这个毒瘤过去是、现在是、将来依然是世界性难题的今天,迫切需要分析现有反腐败治理机制的不足,构建高效的反腐败审计监督体制机制。

二、反腐败审计治理低效的原因分析

目前,我国反腐败监督机制建设仍存在着一些薄弱环节,如可操作性不强、不确定性因素太多,还存在监督缺位、监督空白、监督空泛、监督乏力、监督失灵等现象,腐败尤其是贪官外逃已成为政府必须面对和解决的一个重大问题。据我国商务部发布的调查报告显示,近30多年来,外逃官员的数量约四千人,携走

资金约五百多亿美元。分析我国反腐败审计治理低效的主要原因在于:

(一)相关法律法规之间缺乏协同和细化 然而,上述规定都未专门提出反腐败审计的概念,也未涉及到如何与其他法律法规,如《招投标法》,的协同,以及与其他监督部门,如纪检部门、新闻媒体等,协同治理问题。最典型的案例:2011年3月23日审计署公布《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》,首度官方揭露了高铁招投标背后灰色利益的冰山一角。在这份审计结果中,中铁建工集团有限公司、中铁建设集团有限公司名列其中,同时被指在京沪高铁项目招投标中,排斥潜在投标人,违规获得工程合同,总涉及金额达4.9亿元。审计署公告同时指出,京沪高铁建设项目除了存在招投标不合规,还存在虚开或伪造发票入账、资金和财务管理不严格、执行制度不到位等诸多问题。可见,反腐败审计治理涉及到方方面面的因素,执法机构要对多个市场主体实施监管的复杂关系。因此,必须从理论上建立有效的协同机制,从实践上不断探索,才能不断优化反腐倡廉的效果。

(二)三大审计主体之间缺乏有效协同

在我国目前的审计实务中,政府审计主要侧重财政财务收支审计、经济绩效审计和政府专项投资审计等政府和国有企业部门,而民间审计主要侧重财务报表审计,以及最近逐步开始实施的内部控制审计。至于内部审计则注重所在组织的财务信息和管理绩效。而反腐败审计主要由政府审计来进行,舞弊审计则主要由民间审计和内部审计实施。由于政府官员的腐败与企业高管舞弊往往相伴相随,甚至一脉相承,因此,现实中腐败与舞弊案件屡屡发生,且大案要案不断。其根源就在于,三者各自为战,互不协同,尤其是对政府投资项目或国有企业审计中,更未将反腐败审计与反舞弊审计结合起来,也未实现与组织的内部治理、内部控制和风险管理等有效性协同,因而反腐败治理效果仍然有待提升。前述京沪高铁违法案,以及最近的中国移动高管违规案等都说明了这个问题。

三、反腐败审计治理的机制创新

鉴于上述现状,必须切实加强党内、纪检、舆论和审计监督,实现相互信息共享,创新反腐败审计治理机制,完善防治腐败体制机制,具体措施如下:

(一)建立政府人员个人终身绩效数据库,实现资源及时共享,分层次选择事前、事中(任中)、事后(离任)的时机。在新《审计法》中增加公开反腐败审计报告的有关条款,包括公开时限、形式、载体等程序性规定,以及公开内容要求等实体性规定。

(二)建立以反腐败审计与绩效审计、纪检、信访部门、媒体有机结合的干部动态管理机制,让权力运行由静态趋向动态。根据公务人员的职务大小实施分层治理体制,尤其对位高权重的重要官员建立有效制衡机制,让权力运行不断民主化。

(三)对政府重要岗位官员,应该进行全程审计。建立以政府审计部门为主导,纪检部门为辅,与民间舞弊审计、内部控制审计、内部审计协同的高效模式。在反腐败审计体系中,由于政府审计本身独立性极为有限,审计技术尚需不断创新和吸收其他审计的最新成果,因此,必须尽快建立与内部审计、民间审计的联动机制,使审计始终保持应有的权威性和震慑力,更有效地提高反腐败审计的效率和效果,形成反腐败的合力,真正实现廉政清明、长治久安。

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