财政预算绩效管理环境下的基层审计机关绩效审计思考

财政预算绩效管理环境下的基层审计机关绩效审计思考

预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分。科学规范地对财政支出绩效进行有效审计评价，以优化政府公共资源配置、控制节约成本，是审计机关开展财政绩效审计的目标。在财政管理体制改革创新的环境下，笔者对当前基层审计机关开展财政绩效审计进行了一些思考，现探讨如下。

一、财政预算绩效管理的现实环境

（一）预算绩效管理概念

绩效，是某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式实现的成绩和效果。

绩效预算，也称产出预算，是指将公共资金的产出，即将政府活动绩效化为指标，并以各项效果指标为编制基础的预算。绩效预算要求将预期的产出效果、所需的成本资源（预算资金额度）和衡量预期的指标都纳入预算编制范围。

预算绩效管理，建立在绩效预算基础之上，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。做为政府绩效管理的重要组成部分，预算绩效管理要求在预算编制、执行、监督的全过程关注预算资金的产出和结果。它将政府资源的分配与部门绩效紧密结合，强调财政预算支出的结果与目标的关系以及结果的有效性，强化了政府预算为民的服务理念，旨在提高政府的管理效率和公共服务水平。

（二）我国财政预算绩效管理制度的建立 （三）我国财政预算绩效管理制度的主要内容

我国的财政预算绩效管理，把绩效与预算编制、执行、监督等财政管理紧密结合，是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。

1、绩效目标管理。包括绩效目标的设定、审核及批复：预算单位在编制下一年度支出预算时，编制预算绩效计划，报送绩效目标；财政部门对绩效目标的相关性、可行性、科学性及所需资金的合理性等进行审核；财政部门向单位批复各级人民代表大会审查批准的财政预算的同时，批复绩效目标。绩效目标要求清晰、可量化，便于在预算执行过程中进行监控和预算完成后实施绩效评价时对照比较。

2、绩效运行跟踪监控管理。由各级财政部门和预算单位建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集信息、汇总分析，跟踪管理、督促检查绩效目标的运行情况，及时纠正偏离，保障绩效目标实现。

3、绩效评价实施管理。由预算执行单位进行自我评价后提交预算绩效报告；财政部门或预算管理单位进行绩效评价；财政部门审核预算单位的绩效评价报告并再评价。

4、绩效评价结果反馈和应用管理。及时反馈，促进整改、完善管理；绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据；向同级人民政府报告，为决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据；逐步向社会公开，接受社会监督。

二、新形势下基层审计机关的财政绩效审计思考

（一）政府审计的绩效理念 国家审计署在2003-2007年审计工作发展规划中提出“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量”；2008-2012年审计工作发展规划中强调“在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计”；“十二五”审计工作发展规划中明确“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”，同时“2012年底前建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他审计绩效审计方法体系”。绩效审计是政府审计发展的趋势，是现代审计的重要标志，更是今后我国政府审计工作的重点。

（二）财政预算绩效管理的审计意义

长期以来，我国财政管理“重分配、轻管理、重收入、轻支出”，政府资金低效率、无效率投资乃至损失浪费的现象时有发生。如何科学规范地对财政支出的经济性、效率性和有效性进行绩效评价，以优化政府公共资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平，是财政支出管理更是财政绩效审计需要关注的重要内容。当前财政大力推进预算绩效管理工作，并确立了公共财政绩效预算机制和财政支出绩效考评机制，从财政管理制度上规范了支出绩效评价行为，同时对财政绩效审计还具有非常重要的意义。

1、财政预算绩效管理为财政绩效审计提供具体可操作的平台。

绩效预算是绩效评价的前提与基础，没有建立绩效预算制度就很难建立财政支出绩效评价机制，无论是基于各预算部门（单位）和各级财政部门的绩效自我评价和复评价，还是审计机关的审计评价。预算编制阶段建立的资金使用效果的考核评价指标，是衡量财政支出经济效益优劣的尺度，明确了管理部门及用款单位使用财政资金的责任，为责任追究提供了依据，也是审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是进行财政绩效审计分析、提出审计意见、做出审计结论的客观依据。该标准经资金使用及管理部门共同确定，审计人员据此做出的财政绩效审计评价，无疑更能获得被审计单位及政府相关部门的认可，更能提升绩效审计的质量和审计成果的利用。

2、财政绩效审计评价为财政预算绩效管理完善绩效预算及评价机制。

相对于资金使用及分配者来说，作为相对独立第三方的审计部门做出的财政绩效审计评价，是对财政支出绩效及绩效预算财政管理成果的更客观反映。财政绩效审计审查并评价的是财政资源配置的合理性、运用的有效性以及配置与运用的效率性。通过关注财政支出管理中存在的问题（如预算约束软化、支出监督缺乏、项目安排失控、投资绩效低下等），审计能及时指出预算绩效管理中不尽合理的绩效目标、不够科学的评价指标、评价标准和方法，发现绩效评价组织管理和工作程序中的不规范行为。财政绩效审计有利于促进财政绩效评价体系的进一步完善和提高，有利于推动和形成各方共同参与、努力改善财政支出绩效管理观念陈旧、管理方式落后的局面。应逐步建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的政府绩效评价机制。

（三）基层审计机关财政绩效审计的现状

我国的绩效审计起步较晚，规范程度较低，目前对政府资金的使用效益还缺乏明确适用的国家级审计评价衡量指标体系，基层审计机关的财政绩效审计开展尚处于起步和探索阶段。

1、传统审计模式延缓了财政审计的绩效转型。

基层审计机关受传统审计模式影响较大，审计人员在实际工作中习惯于对会计资料的真实性以及经济活动的合规性、合法性进行审查与判断，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性分析与评价的经验积累。基层审计机关开展的财政绩效审计，通常是在财务收支真实合法性审计的过程中关注一些具有限定用途的专项资金，对其经济性、效率性和效果性进行尝试性的审计评价。由于审计工作的开展更多地起步于微观，审计思路宏观性不够，审计结果揭示出来的问题深度不够、代表性不强，导致效益性评价的充分性与恰当性存在一定的控制风险。审计思维模式的固化，影响了传统审计向绩效审计的转型，弱化了基层审计机关在财政绩效审计方面的实践探索。

2、审计资 源不足限制了财政绩效审计的有效开展。

财政绩效审计要对公共财政收支项目和公共资源管理的经济性、效率性、效果性做出评价，而基层审计机关人才结构相对单一，现有的人才结构、知识结构难以胜任财政绩效评价的高标准要求。人手少、任务重又是基层审计机关普遍面临的问题。近年来地方党委、政府对审计工作越来越重视，交办的审计项目逐年增加。基层审计机关一线审计业务人员偏少，能够投入绩效审计的人员更是缺乏，要开展比财政财务收支审计更为复杂的独立型绩效审计，将使审计任务繁重与审计资源紧张的矛盾更加突出，从而影响到基层审计机关对绩效审计所进行的深入、系统地探索，限制了绩效审计实务的有效开展。

3、国家级专业规范缺乏增加了财政绩效审计的实践难度。

我国目前尚无绩效审计准则及工作指南，政府绩效审计的内涵、范围、目标和工作规范没有明确，审计部门实施政府绩效审计所做出的意见应达到的要求没有统一。由于缺少科学、完整和权威性的绩效审计实务操作规范，基层审计机关开展财政绩效审计没有可参照的专业方法，更没有相对统一的评价标准。影响单位或项目绩效的因素复杂多变，导致财政资金经济性、效率性和效果性的衡量标准也充满了复杂性和不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。基层审计机关提升财政绩效审计质量及结果应用遭遇瓶颈，创新实践动力减弱。

（四）基层审计机关开展财政绩效审计的工作思路

1、积极建立以问题导向为主、结果导向为辅的财政绩效审计模式

结果导向和问题导向是两种主要的绩效审计模式：结果导向方式，主要客观评价既定标准是否得到遵守，通过检查被审计单位的绩效（经济性、效率性、效果性），并将所发现的情况与既定标准（目的、目标和规章）以及审计标准进行比较；问题导向方式，主要核实所述问题的存在性，并从不同角度分析问题（与经济性、效率性和效果性相关）的原因。

我国还没有一个完整的绩效审计评价体系，结果导向方式的审计评价标准没有统一、确定，实践中往往“因项而异”。而问题导向方式的绩效审计以独立分析为特征，主要关注问题的核实和分析，一般不参考事先确定的审计标准。另外，传统审计思路使基层审计机关审计人员更善于纠错防弊，较之结果导向的绩效标准分析，更能适应对确定问题的核实分析工作。所以，在目前财政审计尚未完全实现绩效转型的时期，基层审计机关应以问题导向方式为主，通过建立健全审计信息资料库，分析整理以往年度审计、调查以及多渠道收集信息以确定绩效审计需揭示分析的热点、难点问题，以达到事半功倍的效果。

现阶段的财政预算绩效管理已确立了公共财政绩效预算机制和财政支出绩效考评机制，其中的绩效标准及考核评价指标实际上为结果导向型绩效审计标准的确定提供了客观依据。由于该标准及指标，经法定程序，由预算部门、财政部门及政府共同确定，可靠及认可度较强，与财政绩效审计目标具体结合后，可适当弥补暂无统一审计标准的缺陷，也更具可操作性。所以，基层审计机关在全力推进问题导向型绩效审计的基础上，还应积极开展结果导向型的绩效审计，积累更高层次的绩效审计专业经验，提高审计评价水平。

2、循序开展独立型与结合型项目并重的财政绩效审计工作

财政审计大格局下，基层审计机关要大力开展“结合型”财政绩效审计项目。法定必审的本级预算执行审计工作，每年都要选择一个“角度”对财政收支进行绩效评价，基层审计机关应结合具体的审计项目，紧扣预算执行这个主题的同时进行财政支出绩效评价，以财政资金使用的安全性为前提，通过着重分析项目及资金“经济性、效率性、效果性”的某一点，揭示一些体制、机制上深层次的问题，以此达到“规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平”的目的。

基层审计机关应坚持“独立型”与“结合型”绩效审计并重，并逐渐加大“独立型”绩效审计的分量。结合型绩效审计一般只选择某一角度进行绩效评价，且从属于整个财政财务收支审计对真实性、合法性、效益性的总体评价，仅开展结合型绩效审计，无法充分满足财政绩效审计对宏观性、建设性、整体性的要求。基层审计机关在同级审过程中，要有重点的在财政专项转移支付资金和地方安排的专项资金中选择并进行单独立项，从完善内部控制制度、监督评价国家政策执行的有效性和完善性方面入手对其资金的“经济性、效率性、效果性”情况审计评价，并出具独立的专项资金绩效审计分析调查报告，结果内容纳入同级审的工作报告一并向人大汇报。

吸收和运用财政部出台的预算绩效管理制度，完善财政绩效审计，深化宏观服务型绩效审计，提升绩效审计的规范化水平，更好地发挥审计“免疫系统”功能。

3、加强同步研究提高财政绩效审计理论实践创新水平

绩效审计视野宽、范围广、要求高、难度大，又缺少成熟的经验可以借鉴，在没有成熟的理论指导和完善的制度框架下，盲目地等待标准、指南或者条例等具体要求的出台是不切实际的，基层审计机关只有发挥创造力，勇于在实践中探索总结，将理论研究与实际工作有效衔接、相互促进，实现政绩效审计工作的主动性突破。

基层审计机关应积极开展同步理论研究，鼓励一线审计人员在具体绩效审计项目中边审计、边思考、边总结，项目结束，审计报告完成，课题研究论文也同时完成。以审计项目为依托，审计实践和审计理论研究工作同步开展，增强了理论研究的针对性、指导性和有效性，可及时解决审计实践中的难题，更提高了审计理论研究成果的应用价值。探索创新的审计实务上升到理论水平的同时，审计人员的工作水平和业务能力也得到了提升。实践工作中的理论研究，即用工作实践丰富了理论研究，又用理论研究推动了基层审计机关的财政绩效审计实践。

4、完善绩效评价应用提升财政绩效审计成果利用效能

应用评价结果是绩效审计落到实处、取得实效的关键，也是全部工作的落脚点。一是完善财政绩效审计评价结果报告制度：及时向被审计单位反馈，通过绩效审计分析报告、审计建议、审计整改督察督办等方法直接推进问题的解决；将评价结果通报财政部门，作为下年度预算分配的依据；重要情况以审计专报、审计分析简报等形式及时上报人大、政府，为领导决策提供依据。二是建立财政绩效审计责任追究制度：把绩效审计结果与行政监察结合起来，对审计中发现的损失浪费现象坚决进行揭露和处罚，对在审计中发现片面追求“形象工程”、“政绩工程”，或因管理不善、决策失误造成严重损失，要追究当事人和领导者的经济责任，并对有关责任人坚决予以处理。三是建立财政绩效评价结果公开制度：通过网络、报刊等媒体向社会公开评价的结果，全方位、多层次转化审计成果，发挥审计职能作用。