我国现阶段环境审计目标的研究

我国现阶段环境审计目标的研究

一、 环境审计的基本内涵

环境是指影响人类生存和发展的多种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等,几乎包罗人类生存和发展的所有基本条件。

人类是环境的产物,也是环境的改造者,人类通过劳动和生产的方式适应和改造环境。环境具有对经济活动的承载能力,环境的再生产过程也是人类社会经济再生产过程的前提条件,如何使经济建设和环境保护互相协调平衡,这是人类社会发展所面临的重大课题,是包括审计部门在内的全社会成员的共同责任。审计部门,特别是国家审计机关,作为国家宏观调控和管理体系的重要组成部分,需要在更高的层次上担负对的环境管理的监督责任和对环境监管的再监督责任。

环境审计是指审计机构及其工作人员依据国家法律、法规和政策规定,对被审计单位在经济活动中产生的环境问题以及与治理环境的经济活动有关的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行独立审查,评价经济责任,揭示违法行为,促进其加强环境管理、认真履行环境管理责任、保护和改善环境、实现可持续发展的一种经济监督、经济管理和经济评价活动。

二、 环境审计目标的含义及其研究现状

1. 环境审计目标的含义。环境审计目标是指在特定的社会政治经济环境中,人们希望通过环境审计行为活动所要达到的经济建设与环境保护互相协调平衡理想境地或者状态。 在实务方面,我国从20世纪80年代中期开始环境审计试点,到目前为止,仍处于起步阶段,与西方发达国家相比存在着相当大的差距。在理论研究方面,我国环境审计起步更晚,自20世纪90年代中期,我国政府才开始对环境审计的理论探讨。

针对环境审计目标问题,我国审计理论工作者在国外学者研究的基础上进行总结和创新,形成了一系列的观点,可以概括成为一元目标论、二元目标论和三元目标论三个主要观点。

(1)一元目标论。学者张以宽认为,环境审计目标采取一一列举的形式将环境审计欲达到的目标进行列示,不对各种目标之间的相互关系作讨论,即平等地对待每一个环境审计应达到的目标。美国学者也有相似的观点。

由于一元目标论的特点在于对环境审计目标的列举,导致该种理论存在一定的缺陷:列举方式需要将所有目标一一列出,容易出现遗漏,缺乏全面性。但是一元目标论是其他环境审计目标理论的前提和基础。

(2)二元目标论。随着环境审计的逐步开展,审计人员和学者们尝试将原来零散的各个目标相互联系并将相互关系进行比较和研究,在一元目标论的基础上提出了二元目标论。这一理论将环境审计划分为两个层次,即最终目标和直接目标,也称最高目标和具体目标或者总体目标和具体目标。其中,最终目标是指对环境审计最本质的要求;直接目标是为了达到最终目标而需要达到的各个阶段性或技术性的目标。

二元目标论的进步之处在于明确了各个环境审计目标的关系,对环境审计目标进行了系统性的分析,有利于形成完整的环境审计目标体系。

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(3)三元目标论。三元目标论与二元目标论的区别在于对环境审计目标种类的划分更加具体。即将环境审计目标划分为最终目标、直接目标和具体目标三个层次。最终目标与我国经济建设的战略目标相一致;直接目标是对政府部门以及企事业单位履行环境管理责任情况的评价;具体目标包括:审计环境保护法律法规执行情况、揭示违反环境保护法律法规的行为以及因环境污染造成的各种直接、间接损失、审计政府和企业的环及规划确定的环境管理措施的执行情况和效果、评价火箭管理内部控制系统的健全性和有效性、验证被审计单位环境报告的真实性和公允性。

三元目标论尽管依然与二元目标论没有本质的区别,但其提出的第二层次的目标值得借鉴。

三、 我国现阶段环境审计目标的定位

通过对上述三种理论的研究和分析,针对我国目前环境审计所面临的外部及内部环境,我们认为,环境审计目标是一个系统的、多层次的有机整体,可将其划分为总体目标、中间目标和具体目标三个层次。总体层次的目标要能够反映环境审计的本质,并可以适应各个时期、各种类型的环境审计;具体层次的目标应体现环境审计目标不断发展的特点,会随着环境审计类型和社会政治经济环境的变化而变化,详细反映各种类型环境审计的具体目标。中间层次的目标是总体目标的细化,也是具体目标的总体指导,是连接最高与最低目标的桥梁,应结合本国的实际情况进行设计。

环境审计目标并非一成不变,它是随着环境审计的发展和环境审计理论结构其他要素的完善而不断补充和修正的。结合我国目前的经济发展尤其是环境状况,我们认为现阶段我国环境审计目标的定位是:

1. 环境审计的总体目标:环境审计的总体目标是建立和完善环境保护管理体系,实施有效的环境保护管理,促进社会和经济的可持续发展,确保环境保护和环境管理责任得到全面、有效的履行,共同维护人与自然的相互协调与统一的理想环境。最终目标反映了环境审计的本质内容,包括了各种类型的环境审计,如环境财务审计、环境政策审计、环境绩效审计等,同时能够避免社会政治经济环境的变化对环境审计目标的影响,具有较强的稳定性。

2. 环境审计的中间目标:中间目标是被审计单位与环境有关的财政财务收支及其有关经济活动或经济行为的真实性、合法性与效益性。它是连接总体目标和具体目标的纽带,既是总体目标的具体化,又为具体目标提供纲领性的指导。根据总体目标的要求,其内容为:

(1)被审计单位环境会计报告的真实性:环境会计报告是对被审计单位履行环境保护和环境管理责任进行的全面、系统的反映。通过审计环境会计报告并评价其真实性,有利于确保环境会计报告的可信度,提高被审计单位在社会上的声誉和形象。

环境审计目标系统如图1所示。

(2)被审计单位环境方针、政策的合法性:随着全社会对环境保护工作的日益重视,国家制定了一系列保护环境、确保国民经济可持续发展的政策法规,如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《海洋保护法》等,地方政府也纷纷制订一些排污收费和罚款管理办法,以控制环境污染,保护生态环境。审核、评价被审计单位环境方针、政策的合法性,有利于保证现行环境保护政策、法律、法规和标准的贯彻执行,有利于揭示违法行为,同时也有利于及时反映环保法规制订和执行方面存在的问题,有利于国家完善环保立法和提高执法水平。

(3)被审计单位环境管理工作的效益性:环境保护、环境管理的真实、合法并不能够代表其合理性、有效性。因为一个错误的决策,往往会导致环保资金使用上的极大浪费。因此在真实性、合规性审计的基础上,环境审计还应对环境管理工作是否达到预期的效果进行审计和评价,以促进环境保护、环境管理资金的合理、有效使用,并激励被审计单位坚持不懈地改善环境管理,实现环境管理的目标。

3. 环境审计的具体目标:环境审计的具体目标是依据环境审计的中间目标并结合具体环境审计项目确定的,主要内容有:被审计单位是否遵守国家有关环境保护方面的法律法规,是否建立本单位的环境保护管理体系,环境管理系统是否充分、有效,环境会计报告是否客观、公允,环境管理活动是否具有适当性、效果性、经济性、效率性和环保性等。

随着经济的发展和人们环保意识的逐步加强,环境问题已经成为人们关注的焦点。环境审计作为环境保护经济活动的最高级监督形式,必将以其独立的监督功能,在保护和改善生态环境、防治环境污染和确保国民经济的可持续发展的各项活动中,发挥越来越重要的作用。