应重新认识并重视地方审计体制改革中的“深圳模式”

应重新认识并重视地方审计体制改革中的“深圳模式”

众所周知，审计体制作为一国政治体制的组成部分，它的任何变动从来都是与特定的政治环境紧密相联的。党的十七大之后，进一步推动政治体制改革曾一度摆上了中国改革决策层的议事日程。深圳作为中国经济体制改http://wWW.LWlm.CoM革的试验田和排头兵曾率先进行了很多成功的改革，似乎又将率先担当起地方政治改革的重任。2008年5月《深圳市近期改革纲要（征求意见稿）》（或称“政改草案”）出台，提出了包括积极发展党内民主、区长差额直选和创新人大工作机制在内的多项政改建议。很显然，这是一次准备在全国率先推出的地方性政治体制综合改革的实验。“政改草案”一经公布，不仅立刻引起了海内外媒体的争相报道和社会各方面的广泛关注，也触发了不同层级对地方政治改革的分歧与争议，不久“政改草案”在种种因素制约下夭折了。与此同时，广东开始在全省范围推广顺德“大部制”改革模式，这一模式是将人大、政协之外的党政工群全套系统一并纳入机构整合范围，试探性地走出一条与深圳“政改草案”不同的改革之路，即为了避免党政部门机构和职能重叠交叉、责任不清以及办事效率不高等问题，在政府内部机构和职能实施合并的同时，还把原来的一些政府部门和事业单位归并到党委机构中。这一改革使党委管得更多更实了，可谓是一种“党政合一”式的改革。

值得注意的是，深圳“政改草案”与“顺德改革”都对地方审计机关及其职责作了重新安排。按照深圳“政改草案”，深圳审计体制改革采用的是理论界所称的“双轨制” 模式（以下简称“深圳模式”），即在深圳市人大常委会设立预算委员会，并将原隶属于深圳市审计局的投资审计专业局并入市人大预算委员会，建立立法审计，统一审查和监督政府预算、决算和重大投资项目；与此同时，原隶属于政府的市审计局仍然保留，主要从事经济责任审计、企业审计、地方金融审计以及深圳市政府安排的其他审计事项。按照“顺德改革”方案，顺德审计体制改革采用的是理论界所称的“合并论”模式（以下简称“顺德模式），即将审计机关、监察机关一同并入市纪律检查委员会，共同承担党政多种监督任务，由市纪委统筹领导和组织管理审计工作。由此看，审计作为一种重要的政治与经济治理手段，已为各个政治层面所重视。

虽然，深圳“政改草案”提出的全部改革思想由于条件限制未能实施，但其中的审计体制改革思路仍然具有鲜明的宪政性和现实性特征；更为重要的是，或许我们可从审计体制改革这一局部改革中探索出一条通过完善地方人大预算审查监督制度以带动地方政治体制改革的适宜路径来。所以，应重新认识并重视这一改革模式。

总体上看，“深圳模式”体现出与宪政一脉相承的理念和方向。

一是体现出“监督权在民”理念

在现代国家和政治形式下，人民不可能都直接去行使民主权利，直接民主制只能在一个很有限的范围和领域内行使，更多的则是间接民主制形式，而间接民主制主要表现为代议制，在中国，则是人民代表大会制度。按照宪法，人大拥有多项权力，特别是拥有预算审批权和对预算执行情况的监督权，即“管钱袋子的权力”。而“财政审计是国家审计永恒的主题”就意味着审计与人大监督在内容上有高度一致性，即都要监督财政支出的合法性、真实性和有效性，这就决定了审计与人大之间存在一种内在联系。全国人大常委会在分组审议审计工作报告时有委员指出，“对财政的监督离开了审计就无法监督”。这不仅凸现出审计对于人大监督的重要性，更深刻说明了审计监督的要义就在于充分保障人民“知情权”和“监督权”。

二是体现出“法治”理念

法治的要义是约束政府以及政府手中的公权，在宪政体制下，政府权力不能自行其是，必须服从一种外在的约束和制约，在中国，这种约束和制约最基本的途径就是人大监督。中国宪法已明确了人大对政府监督的基本程序和内容，但目前人大监督在相当程度上还停留在理论层面上，如何在程序法和成文法中予以细化将是宪政建设的重点，特别是在政府权力已经相当膨胀的今天尤显得重要。“深圳模式”体现了法治之理念，使得审计在人大制度下真正成为政府权力制约机制的重要组成部分，毫无疑问这对于弘扬国家权力机关与民主监督的威力是极其有意义的。

三是体现出“公共财政”理念

在宪政体制下的财政，是立法控制下的公开透明的公共财政，而对财政支出的审计监督必然也要求公开透明，人大制度就为审计的这种公开透明提供了必要的法律与制度保障。比如，人大可通过对审计所查出来的问题进行质询、听证、讨论、调查等公开化、透明化的程序以及使审计结果和利用社会化的方式，形成对政府行政机关或有关责任人全面的制约与监督局面。这种公开化和透明化的审计程序，体现出公共财政的基本要求。相比之下，审计放在纪委不仅是与纪委职责相脱离且与公共财政也不相联系。纪委职责是“查人”而不是查财政，且纪委工作无论在组织原则还是办事程序上都是围绕“红头文件”或“暗箱操作”方式进行，难以真正做到“政务公开”，社会公众当然难以知晓。

“深圳模式”也是加强人大工作的现实需要。众所周知，人大预算审查监督工作包括预算编制、预（决）算审批和预算执行监督等诸多环节。这些环节都需要人大具有相当的技术和专业能力给予把关，也

需要雄厚的预算审查监督机构参与其中，以辅助人大及其常委会履行好预算监督职责。对此，广东省人大财经委预算监督室主任黄平就认为：“国外的一些国会（议会）设有专门的技术机构如预算局、审计总署，专门负责审核政府财政预算的技术指标，我们的预算监督也应该建立在技术数据的分析上，需要加大技术人员http://wWW.LWlm.CoM的投入。”但现实中，人大预算审查监督工作的诸多环节都存在薄弱之处，使得人大监督的深度、广度和力度都受到比较大的影响。究其原因，这与审议和监督预算力量存在严重不足密切相关。当前人大预算审查监督上的困境与薄弱，不仅凸现出人大对细化预算、加强审批和强化审计监督的强烈需求，也昭示出人大建立自己的预算执行审计队伍的必要性和紧迫性。

总之，“深圳模式”顺应社会主义民主政治和人民代表大会制度的进一步发展，密切联系实际，具有鲜明的、正确的政治理念，是中国审计发展方向，相信在不断落实邓小平政治改革思想的号召下是可期待的。

相比之下，“顺德模式”尽管在现实政治生活中被加以推广，但这一模式事实上存在不少理论与实际难题。

一是如何理清不同监督的属性及其关系

纪检监督属于党内监督，依据的是党内的各种规定，如党内监督条例等；监察监督属于国家行政机关内部监督，依据的是行政监察法及其他行政法规等；而审计监督依据的是宪法和审计法，尽管当前仍然属于行政监督的一种，但其应该是代表纳税人意愿对政府机关实施的国家监督。这些监督的属性和要求应该说是不尽一致的，所以在“顺德模式”下如何处理好这些不同监督的属性及其关系将是一个大问题。

二是如何处理好人大与审计之间的关系

围绕预算法、审计法和监督法，审计与人大之间就财政监督形成了一种密切的联系，审计工作为人大服务既是一种法律规定也是一项政治任务。但“顺德模式”下审计机关面临着多头指令和要求。面对党委、人大和政府三方面不同的要求，能否平衡好？更大的可能是，审计与人大之间的那种密切联系被隔断。因为人大可以责令政府并通过政府要求审计机关做好某项工作但却不能责令党委（纪委）。而每年审计机关是代表政府还是党委（纪委）向人大常委会作审计工作报告？如果是代表前者那就名不副实，而如果代表后者那人大能监督党委（纪委）或者说后者有必要向人大报告工作？无论怎样，都破坏了人大监督的程序性和严肃性。

三是如何处理好权力制约问题

应该承认，权力集中有它的好处——可集中力量办大事，在这方面我国有很多成功的事例；但另一方面，如果权力缺乏制约，集中全力也可能办错事，这同样有历史为鉴。所以，在党政权力无限扩张的同时，更应思考如何才能确保权力的正确行使。审计的使命就是加强对政府权力的制约与监督，以督促和保证政府行政机关公正廉洁地行使好人民所赋予的权力；党的十七大也是从完善制约和监督机制的角度来定位审计监督的。但“顺德模式”显然没有从这一角度来理解和设置审计。

四是如何处理好宪法遵循问题

宪法第九十一条和一百零九条按政府行政管理模式，从隶属关系、负责人任命、权限职责等方面确定了中国审计制度。尽管“顺德改革”体现出“党政合一”的格局，但党与政府在组织属性和运行机制等方面上仍然是存在区别的，所以对比宪法，“顺德模式”对审计隶属关系的改变仍有违宪之处。相比之下，“深圳模式”下原市审计局及其大部分职责仍然保留在政府之中，而在人大内部增设预算执行审计组织以及强化预算监督的做法也是依法可行的，所以并没有违宪。

总之，“顺德模式”尽管在强化党政权力及提高审计效率方面意义较为明显，但这一模式是基于旧的、传统的政治理念以及“党政合一”体制，随着中国社会主义民主政治发展进程，其合理性和科学性会受到越来越多的质疑，所以这一改革模式难具长久生命力，应是一种权宜之策而非长远的制度安排。