国家审计理论研究的新发展(下)

国家审计理论研究的新发展(下)

（3） 进一步强化预算执行情况审计、经济安全审计及腐败治理审计。一是预算执行情况审计。加大中央部门预算执行审计力度，可加强预算管理、规范预算执行、提高财政资金使用效益，从而推动财政体制改革进一步深化。二是经济安全审计。国家审计因其宏观性、独立性及权威性，是国家经济安全保障体系中的重要组成部分，对维护国家经济安全具有重要的作用。强化经济安全审计，可以更好地实现维护国家经济安全的战略目标，提升国家治理水平。三是腐败治理审计。腐败的治理有赖于建立一种可以有效制衡公共权力的政治结构，而国家审计作为一种法定的权力和责任，是腐败治理的一种重要手段。尤其是在腐败治理审计中，应与领导干部经济责任审计紧密结合，从源头、机制上预防和治理腐败。

（4） 进一步深化经济责任审计和政府绩效审计。一是经济责任审计。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新，对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义[11]，因此，应进一步深化经济责任审计，尤其是党政领导干部经济责任审计。二是政府绩效审计。应树立绩效审计广义化理念，积极探讨绩效的基本内容与计量，构建绩效与责任履行报告体系，建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度，健全绩效管理制度等，全面推进政府绩效审计的开展。

3. 拓展国家审计目标

审计目标随着审计环境变化而变化，随着审计职能发展而发展，随着主观认识程度提高而提高。国家审计的本质目标在于保证和促进公共受托经济责任的全面有效履行。当服务国家治理和维护国家经济安全成为公共受托经济责任的重要内容时，国家审计的目标就应包括服务国家治理和维护国家经济安全。

4. 提升国家审计人员的能力与素质

审计人员的素质和能力决定了国家审计的成效。无论是最高审计机关国际组织（INTOSAI）的审计准则概述，还是美国一般公认政府审计准则（GAGAS）的一般准则，抑或是我国国家审计准则，均对审计人员的专业判断和胜任能力有一定的指引和规定。经济形势的复杂性、审计风险的多变性使得审计人员面临着严峻挑战。GAO已形成了一个现代的、综合不同学科服务技能的专业服务机制，其3200名雇员中包括经济学家、社会学家、工程师、律师、精算师、IT专家、医疗卫生和国土安全专家等。我们应深思国家审计人员能力框架，打造一支素质高、业务精、作用硬的新型专业化审计队伍，更好地服务国家治理[12]。

5. 改革审计行政长官的提名与任命方式暨任职期限

我国《宪法》规定，审计长由国务院总理提名，全国人大决定，国务委员包括审计长在内，连续任期不得超过两届。我们建议，改革审计行政长官的提名与任命方式暨任职期限，使审计行政长官的任命不受现行干部任职期限影响。世界范围内，审计长的任期主要有两种。一是终身任期制。拿破仑王朝时期审计院院长就实行终身制，这有效地避免了动乱年代可能出现的报复行为[2]。除法国之外，英国、意大利、巴西、西班牙等国审计长均采取终身任职制。二是限制任期制。美国法律规定总审计长任期为15年。美国总审计长大卫•沃克曾表示，任期长可使审计长具有一种长远眼光，有能力指出政府中存在的一系列复杂甚至是充满争议的问题，也让审计长有胆量讲真话，而不用顾忌自己的饭碗是否会被砸根据《环球时报》唐勇专访大卫•沃克访问稿《美国审计长谈审计的责任》整理得到。。我们应积极探讨延长审计长任期的可能性，最大限度地保证国家审计的独立性。

6. 更好地发挥现行审计领导体制模式的作用

我国《审计法》规定了我国现行审计领导体制模式。国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，审计长是审计署的行政首长。县级以上地方政府设立审计机关，由地方行政一把手，如省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长等领导。在现实中，应该深入贯彻《审计法》的相关规定，充分保障审计独立性与权威性。此外，还应注重在现行领导体制模式下领导的实现方式，如国务院总理和地方行政一把手应定期听取审计报告、定期检查审计工作等。

（二） 基于国家治理对国家审计影响的角度

1. 国家治理的产权属性对国家审计的影响

我国是社会主义国家，公有产权制度是社会政治、经济制度的核心和本质问题。公有产权制度决定了国家治理的基调，故而公有产权制度会影响国家审计的制度安排和工作方式，进而影响到国家审计功能作用的发挥。因此，在强化国家审计功能的同时，不应忽视公有产权制度对国家审计的影响。

2. 国家治理结构的基本特征对国家审计的影响

（1） 国体对国家审计的影响。我国是人民民主专政的国家，党代表人民管理国家事务、治理国家。加强党对国家审计工作的领导，重视国家审计的工作，可为国家审计争取更多的支持和认可，为其服务国家治理提供必要的制度保障。

（2） 政体对国家审计的影响。当前，我国采用的是行政型国家审计模式，国家审计是国家行政管理的一部分。政府的管理风格一定程度上决定了国家审计作用发挥的程度。应加强和改善政府对国家审计工作的领导和支持，保障国家审计的独立性和权威性。

（3） 审计关系人理论的创新。一般而言，审计业务的三方关系人是指审计人、被审计人和审计委托人，审计活动的发生，就是这三方发生联系的结果。但随着经济社会的发展和契约关系的复杂化，审计关系人理论发生了一定的嬗变。例如，现今开展的经济责任审计，审计委托人为党委组织部门，审计人为国家审计机关，被审计人为党政干部，这与传统的审计关系人理论相比已经产生了较大差异。我们应辩证看待审计关系人理论所发生的嬗变，与时俱进，积极创新审计关系人理论。 3. 国家治理结构的其他特征对国家审计的影响

（1） 国家的立法、司法、纪检与监察体系对国家审计的影响。国家治理包括若干子系统，国家审计属于监控系统的一部分，理应服务国家治理。国家审计置于此监控系统中，自然也会受到监控系统中其他子系统的影响，如立法、司法、纪检与监察体系等。例如，国家审计发现的涉嫌违法违纪问题的线索会移交司法纪检，由此，司法纪检的完善度就会对国家审计产生一定的影响。

（2） 国家经济与社会发展的阶段与程度对国家审计的影响。国家审计作为国家治理的重要组成部分，必然受到国家经济与社会发展阶段和程度的影响。一方面，国家经济与社会发展的阶段决定国家对国家审计的需求，进而影响其制度安排；另一方面，国家经济与社会发展程度越高，公民对国家审计的认识程度就会越高，国家审计工作的“软环境”就会越好，更有利于国家审计功能的发挥。

（3） 国家的文化传统、道德观念、社会价值取向对国家审计的影响。国家的文化传统、道德观念及社会价值取向，不仅会影响社会对国家审计的认知，还会影响国家审计及其人员核心价值观的形成。美国审计总署总审计长大卫•沃克先生曾提到，领导力、正直和创新是他个人的核心价值观，而责任、正直和可靠是美国审计总署的核心价值观根据《环球时报》唐勇专访大卫•沃克访问稿《美国审计长谈审计的责任》整理得到。。核心价值观会指导国家审计人员的行动，进而影响国家审计工作的成效。

4. 国家治理机制本身的完善对国家审计的影响

（1） 进一步完善国家预算制度。国家预算可以反映政府活动的范围、方向和政策，同时，也可体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。国家审计按照法规要求，对预算执行情况进行审计，可使国家预算制度进一步得到加强；国家预算制度的完善，可为国家审计提供充分的信息，为国家审计发挥良好的监控功能提供载体。

（2） 尽快建立健全政府会计制度。建立健全政府会计制度，旨在提供政府受人民委托管理国家公共事务和公共资源的情况；报告政府公共资源管理的业绩及履行公共受托经济责任情况的信息，是实行国家审计的重要基础。我国真正意义上的政府会计制度尚未建立，这是我国国家审计发挥治理功能的一大瓶颈。但由于各个国家的政治经济体制和管理体制不同，政府会计的内涵也会有差异。因此，必须立足国情，建立健全具有中国特色的政府会计制度。

（3） 推动政府建立并实施目标绩效管理。深入研究与明确绩效目标的确定方式与方法，为政府绩效审计评价提供科学、合理的导向与依据。绩效目标可由被审计单位自己提出，也可由上级管理部门提出，但最好通过书面有效的文件形式予以确定，作为政府绩效审计的重要依据。 （5） 推进责任政府建设，建立健全问责机制。责任政府是一种善治的美好理念，也是一种政治制度安排，从某种意义上说是为了规范政府和公民之间的关系，通过规范权力行使者的行为来维护权力委托者的利益[12]。问责制是推进责任政府建设的重要内容，也是推进责任政府建设的重要路径。责任政府和问责机制的建立是完善国家治理的必然要求，会对国家审计产生重要影响。约，从而促进国家审计功能的发挥。

四、 总结与未来展望

国家治理是一个宏大的概念，国家审计作为国家治理的重要部分，如何更好地发挥功能作用以服务国家治理、改善国家治理的质量与水平，是一个值得深入探讨的重大课题。实践的发展离不开理论的指导，理论既要超前于实际，又要服务于实际[14]。国家审计理论的发展长期以来滞后于其他学科甚至是社会审计、内部审计理论的发展，创新并发展国家审计理论是审计学者共同的使命。

图2 基于国家治理的国家审计理论创新研究框架

我们基于国家治理的视角，勾勒出了国家审计理论创新研究的框架（如图2）。从历史分析、理论分析、法理分析及实践分析四个角度探讨了国家审计与国家治理的关系，更为深刻地认识到国家审计是国家治理的重要组成部分。基于此，我们从国家审计与国家治理相互影响的两条路径，提出了国家审计理论创新研究的基本思路。我们的思考，仅是国家审计与国家治理的冰山一角。国家审计这片方兴未艾的领域，需要更多的有识之士去开垦耕耘。

参考文献： ［2］文硕.世界审计史［M］.北京：中国审计出版社；1990.

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