服务型绩效审计模式:江苏省无锡市的探索与实践(上)

服务型绩效审计模式:江苏省无锡市的探索与实践(上)

引言

一、 无锡探索和实践服务型绩效审计模式的基本情况

上世纪末及本世纪初，无锡市审计局曾经在一些专项资金审计、经济责任审计、国有企业审计等项目中对有关部门的经济性、效率性和效果性进行了评价，但这种绩效评价较为分散，且没有从绩效审计的角度有意识地去系统地收集证据、进行评价并提出相关的建议，因而并非真正意义上的绩效审计。2004年，无锡市审计局决定探索建立系统的、科学的、具有无锡特色的绩效审计体系。当年的“芦村污水处理项目绩效审计”项目是无锡市审计局绩效审计的首次尝试。此后，无锡市审计局不断探索绩效审计工作新方法，所开展的绩效审计项目占全部审计项目的比重逐渐提高。尤其是2008年以后，无锡市审计局在积极探索具有无锡特色的服务型绩效审计模式上取得了初步的成效。

（一） 无锡开展绩效审计的指导思想和基本目标

2009年3月，无锡市审计局在借鉴兄弟省市经验并总结自身已有成功经验的基础上，立足本地区实

际，出台了《无锡市审计局关于大力推进绩效审计工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了绩效审计工作的指导思想、总体目标、重点以及绩效审计工作的具体要求。根据《指导意见》，当前和今后一段时期，无锡市开展绩效审计工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的要求，围绕经济社会发展大局和市委市政府工作中心，开展绩效审计。

（二） 无锡服务型绩效审计的内容和重点

无锡市审计局紧紧围绕党委政府和人民群众的关注点，积极探索实施政府宏观政策绩效审计、专项资金绩效审计、环境资源绩效审计、建设项目绩效审计和与经济责任审计相结合的绩效审计。

（三） 无锡服务型绩效审计的初步成效

通过服务型绩效审计的全面开展，无锡市审计局切实发挥了国家审计在促进行政效能建设、提高财政资金和公共资源使用绩效方面的作用，取得了显著的经济、社会和政治效益。

2. 社会效益。社会成员对审计工作的直接感受和综合反映是评价审计工作最有说服力的综合性指标。通过绩效审计，发现存在的问题，并从体制、制度层面分析制约社会效益发挥的主要因素，从而提出有针对性的意见和建议，不仅为有关部门和领导科学决策提供了服务，而且维护了广大社会群众的利益。此外，无锡市审计局引入“参与式审计”理念，将绩效审计和社会服务功能有效结合，在审计过程当中注意倾听群众的声音，极大地促进了社会的和谐。

二、 无锡服务型绩效审计模式的内涵与具体特色

（一） 服务型绩效审计的基本内涵

无锡的绩效审计是一种服务型绩效审计模式。这里的服务型绩效审计，涵盖了三层含义，即：审计对象（内容）的服务性、审计结论的建设性、审计服务对象的多元化。概括而言，就是绩效审计为促进公共管理服务、为建设服务型责任政府服务。

1. 审计对象（内容）的服务性

服务型绩效审计中，“服务”的第一层意思是，绩效审计的重点是对政府部门履行公共服务职能的效率、效果和经济性进行审计，以促进服务型责任政府的建设。

开展绩效审计是我国建设服务型责任政府的内在要求，这同时也决定了现阶段我国地方审计机关开展绩效审计的基本目标是评价政府公共服务的绩效，因此审计机关应当从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑被审计单位公共服务的效益、效率和效果，从而强化政府的公共服务意识、促进政府公共受托责任的履行。为此，无锡市审计局在绩效审计项目的选择、评价标准的确定、参与主体、结果公开等方面，紧紧围绕建设服务型责任政府这一目标，重点从政府投资项目入手，对政府部门提供公共服务的数量、质量、效率进行客观的评价，并提出建设性建议，以帮助党委、人大、一级政府、社会公众及其他利益相关者评价相关部门公共服务职能的履行情况，并促进被审计部门不断改进其公共服务职能。因此，无锡绩效审计的重点是对政府部门运用公共资源为人民群众提供公共服务的成本、效率和质量进行审计，这正是审计服务公共管理和国家治理的重要体现，是服务型绩效审计的必然要求。

2. 审计结论的建设性

服务型绩效审计中“服务”的第二层意思是，绩效审计应该为被审计单位提高绩效而服务，即绩效审计强调结论与建议的有用性。

在传统的政府治理理念下，政府审计是以行政执法者的身份行使职权的，审计的主要目的是查处被审

3. 审计服务对象的多元化

服务型绩效审计中“服务”的第三层意思是，绩效审计需要为党委、政府、人大、社会公众及被审计单位等各个利益相关团体服务。

公共受托责任理论认为，在现代民主政治体制下，政府内外部存在着多个层次的委托——受托关系。这一关系链中的委托方包括了公众、上级政府（部门、领导）、立法机关以及其他民意机构。这些委托人或与评价对象存在资源上的委托关系，或与评价对象存在管理上的委托关系，但从大的方面来说，他们都是公共受托责任关系中的委托方，都有权对受托方的绩效进行评价，因而都应当是政府绩效审计的服务对象［2］。基于这一考虑，无锡的服务型绩效审计，不仅要为党委、政府服务，而且要为社会公众及人大服务，同时也要为被审计单位服务，这实际上也是无锡审计局为什么不像其他地区那样将绩效审计称之为“宏观服务型绩效审计”的原因之一。

绩效审计为党委、政府服务，主要体现在，通过审计可以帮助政府优化政策制定和执行；通过相关部门及其人员的绩效审计可以帮助政府依据审计结果对相关部门、人员进行行政问责；通过与经济责任审计相结合的绩效审计可以帮助党委组织部门更全面地评价领导干部的业绩与能力。

绩效审计为社会公众服务，主要体现在，通过绩效审计结果公开，可以帮助社会公众了解政府公共资金的使用效率、效果和效益，恰当地评价政府及其部门公共服务水平并与政府形成良好的互动。随着公共管理和服务型责任政府理念的不断深入，提高政府的服务性，成为政府治理的一项重要内容和我国行政管理体制改革的一项重要目标。而要提高政府的服务性，就必须使公众及时地了解政府活动及其绩效。通过实施绩效审计并将审计计划和结果及时地对外公开，一方面可以帮助人民群众从效率性、效果性和经济性的角度来了解和评价政府公共受托责任的履行情况，尤其是政府自身的行政成本与效率、政府相关政策的执行效果；另一方面，让公众参与到绩效审计过程中来，也可以使政府在作出相关决策的过程当中能够及时了解群众的诉求，从而提高政府的服务水平。

绩效审计为人大服务，主要体现在：通过绩效审计，可以帮助人大了解和评价政府及其部门公共受托责任的履行情况，尤其是利用公共资金进行公共服务的效益情况，从而实现对政府及其部门公共资金使用与管理、政策制定与执行的监督，并为批准预决算提供依据。 绩效审计为被审计单位服务，主要体现在：通过绩效审计，发现被审计单位资金使用与管理、公共服务效率与质量方面的问题和不足，并提出建设性的整改意见，从而帮助被审计单位及时完善内部管理制度、提高管理水平，以节约行政成本，提高资金使用效益与公共服务水平。

（二） 无锡服务型绩效审计的具体特色

无锡市审计局在推进服务型绩效审计过程当中，除了在审计理念上处处体现为建设服务型责任政府服务外，还在审计项目选择、审计方法运用、质量控制、参与主体、项目选择等方面做了许多有益的尝试。其具体创新和特色包括八个方面。

1. 审计项目的服务化。从公共利益出发，是服务型政府的根本标志［3］。一方面，在选择绩效审计项目时，应当着重从公共利益入手；另一方面，在选择绩效审计项目时又必须要考虑到审计资源的有限性，因为目前政府部门及公共投资项目数量众多，政府审计部门不可能一一对其实施绩效审计。对此，ASOSAI指出，在选择审计主题时，应当立足于两点：首先，关注那些能够最大限度提高受托责任、经济性、效果性和效率性的审计项目；其次，在有限资源的基础上，确保能够适当地覆盖相关的项目［4］。无锡市审计局在确定绩效审计项目时，重点着眼于选择与政府公共服务紧密相关的项目，尤其是党委、政府、人大和群众当前普遍关心的热点项目，社会效益明显的民生项目以及与政府重大政策执行、专项资金的使用相关的项目。

3. 参与主体的多元化。服务型绩效审计强调的是对政府部门提供公共服务的效率和质量进行审计，以促进服务型责任政府建设，而加强包括公众在内的多元化主体对政府绩效审计的积极参与，则是实现上述目标的重要途径。为此，无锡市审计局在实施绩效审计过程当中，非常注重多元化主体对绩效审计过程的参与。从审计项目选择开始，他们就注重开辟信息渠道，广泛听取各方面的意见，向党委政府、相关政府部门、人大、政协、被审计单位、审计机关内部、社会公众等群体征集对审计事项的意见，尤其是注重

4. 审计过程和结果的高度透明化。参与主体的多元化建立在审计过程和结果的透明化基础上。审计结果公开，是提高政府透明度的内在要求。对绩效审计而言，依照政府信息公开有关规定，及时公开审计结果，不仅有助于利益相关者了解和评价政府及其部门的绩效，而且可以促进被审计单位加强整改。良好的绩效审计报告应当帮助利益相关者增加价值、实现其既定的目标。审计报告应当提供易于取得、简明、及时更新的信息，从而帮助政府、立法机构、被审计单位以及其他的利益相关者用以提高公共部门的经济性、效率性和效果性。无锡市审计局在开展绩效审计过程中，不仅通过政府网站和相关媒体公开相关绩效审计项目的结果，而且还公开绩效审计项目计划等其他相关信息，从而将审计公开由一般意义上的结果公开延伸到了审计过程公开。绩效审计过程与结果高度透明的积极意义在于：一方面，可以促进被审计单位和社会各界了解绩效审计的服务性，减少人们对绩效审计的抵触情绪，并积极参与相关审计调查，从而为绩效审计创造一个良好的社会环境；另一方面，也有助于审计机关规范自身的审计行为。