经济责任审计问责主体的探讨

经济责任审计问责主体的探讨

近年来，国家机关人员屡犯屡审、屡审屡犯的现象引起人们的质疑。这一现象实质上与不甚明确的审计问责机制有脱不掉的关系。目前的审计问责制度主要存在两个问题，一是缺乏一个强有力的问责主体；二是审计与问责没有很好地wWw.LWlm.com衔接起来。

公共资金的违规、低效使用是一种人为的结果，如果不解决责任人的问题，审计发现的违规事项会越来越多。经济责任审计，正是单独针对人的一部分审计职能。我国权力制约机制和监督体系尚不完善，许多职权在使用过程中不可避免地存在权力寻租的现象，从而导致职权滥用行为。审计机关作为专门的监督机构，应当发挥其在权力制约监督中的作用，特别是开展经济责任审计。

目前理论界对经济责任审计的理论分析主要针对经济责任审计的理论定位、产生基础、风险管理和业务工作完善等方面的研究，很少有学者对经济责任审计的责任人进行问责方面的研究，对经济责任审计问责的内涵及问责的内容、主体、客体的认识还没有达成一致。因此，有效利用经济责任审计结果，健全经济责任审计问责制，从经济事件中看到人，抓住审计的根本，转变审计对事不对人的传统观念,对强化政府责任人的民主意识，保证现有公共产品的分配效率和质量十分重要。

一、 经济责任的责任分析

在两权分离的情况下，财产所有者将其财产交付委托给他人代为管理或经营：财产所有者授予受托者管理或经营的权力，而受托者负有为财产所有者代为管理或经营的经济责任。受托经济责任关系确定后，授权委托者为了维护其利益有必要对受托管理者或受托经营者的经济履行情况进行审查，以评价其经济责任，并进一步确认、解脱其经济责任。

关于问责制的概念，学术界并没有权威和统一的定义，一般认为，“问责制”即追究责任的制度。广义上，问责制是指有权主体按照法定程序，对具有问责事由的行为人责任进行追究的制度。这里行为人的范围包括公职人员、企业领导人员甚至是负有责任的普通公民。责任范围也广泛，包括道德、政治、行政、法律、领导等多种责任。问责制是指无论任何组织、任何人，只要违法侵害了无辜公民的利益或社会公益，一概必须为自己的行为承担否定性的后果。

在我国经济责任审计中，政府作为国有资产的委托人，把公共资源的经营管理权授权给领导人员管理，接受授权的领导人员，在对有关公共资源行使管理权力时，必须按照相应的规定履行义务并承担相应的责任，接受有关单位的问责。目前，经济责任审计的责任依据最新规定可将其分为：直接责任、主管责任、领导责任。

二、问责主体分析

经济责任审计问责主体是经济责任审计问责行为的实施者。党政领导干部和企业领导人一旦发生违法或不当行为，首先需要明确的是由谁来认定和追究其法律责任。只有明确了问责的主体，才能使问责活动得以进行，从而实现问责的目的。

目前，根据对问责制的不同认识，在问责主体这个问题上主要有两种观点。一是“同体问责”，即问责的主体仅限于上级机关和有关领导，是来自系统内部的问责。行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。在监督的渠道上也可能是由公民、法人或者其他组织检举，甚至新闻媒体的曝光也可能成为问责的依据之一。总体而言，行政问责制是行政系统内部的问责，一种内部监督的机制，即“同体问责”。二是“异体问责”，即问责的主体不仅包括国家行政机关、立法机关和审计机关，也包括政党、社会团体、新闻媒体和公众，是来自系统之外的问责。从制度视角来

看，国家审计问责主体是一个多层级的问责体系。这是一个以审计机关直接问责为核心，辅之以权力机关问责（包括立法机关、司法机关和行政机关问责），再扩展到舆论问责（包括以媒体为主体的全民问责）的有机体系。从责任追究主体来看，主要包括纪检、市计、行政监察、检察监督、司法审查等等，这些监管部门各自有不同的监管权力，而监管权力与部门利益，甚至领导的个人利益息息相关。基于此，解决多头监管的问题可以采取综合监管和联合监管的模式。

在上述两种观点中，第一种观点将问责视wWw.LWlm.com为系统内部的同体问责，问责主体范围过于狭窄，特别是如果将国家立法机关排除在外，会使得问责的权威性不够。我国目前实施问责的主体主要也是这种方式，异体问责发挥的作用很小。狭义上，经济责任审计问责的主体就是审计机关。根据我国《审计法》规定，审计机关拥有一定的行政处罚权。因此从认定错弊存在、提出处理措施和做出计决定的角度，不可否认审计具有问责功能。但是，在审计机关的问责权力的大小方面，其存在着处理处罚权不足的问题。而要弥补这种不足，更好地实现问责制，不是无限制地增加审计机关的权力，而需要与司法机关、舆论监督机构以及社会公众协调配合；还需要将审计监督与行政监察结合起来，追究一些单位和个人的政绩责任；甚至还需要落实行政责任与刑事责任相衔接的工作机制，与司法机关联动配合，将审计中发现的一些人涉嫌经济犯罪的线索及时移送司法机关，或邀请司法机关适时介入审计工作，展开同步调查，提高各部门效率。

三、扩大问责主体

实施审计问责制的主体除了审计部门外，行政授权的各级上级主管部门、社会公众、新闻媒体也可以是问责的主体。我国问责主体范围过于狭窄，特别是如果将国家立法机关排除在外，会使得问责的权威性不够，异体问责发挥的作用很小。问责主体主要是同体问责，问责制往往停留在上问下责的层面，2003年以后的问责风暴，从问责主体来看，一般都是通过上级部门调查，最后做出处理，是上级部门对下级部门的问责。而作为最高权力机关的人民代表大会及其常务委员会却并没有发挥其应有的作用。上级问责下级机关，作为同体问责是一种重要的方式，也符合法律的规定。当下级因为失误被上级要求辞职或被解职，而上级与下级需要承担连带责任的情况下，就很难保证问责结果的公正性。因此，同体问责随意性较大，会出现处罚与责任不对等的现象，难以形成一个稳定的制度,并且在行政问责中领导的偏好可能会超越相关的制度规定。目前看来，我国行政问责只要还是局限于行政部门内部的上下级之间，就难保问责结果的公正性。

扩大问责主体，实施异体问责，在我国作为行政型审计模式下仍有一下薄弱之处:首先，人大问责进展较慢。我国新修订的《审计法》第四条中增加了与人民代表大会问责有关的内容：“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计报告作出决议。”但是，这一制度实施的效率如何，还需要进一步实践的检验。其次，公民问责缺位。我国法律中对公民问责的途径尚不完备，对公民的知情权和话语权尊重不够，从而在一定程度上限制了公民的问责。最后，媒体问责缺位。无论是立法机关、司法机关还是国家审计机关，利用审计信息实施问责行为，拓展审计问责功能，都可以按照法定的渠道实现问责。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。从各国的审计实践以及我国近几年在审计信息公开后引发的社会各界对审计报告的强烈反响来看，舆论在推动我国政府干部问责制度建设方面，发挥了极为积极的作用。许多被审计单位宁愿选择“处罚”，也不愿被媒体曝光，这种现象已经表明了舆论监督已成为一种不可忽视的监督力量。事实上，我国媒体在近几年推动各级政府部门整改方面，已产生了明显的效果，但还存在着一些问题：行政干预过多，权力运行透明度不高，为舆论监督的正常开展设置了严格的限制；正面宣传多，负面的深入调查、跟踪监督少；对舆论监督缺乏保护制度等。

四、建议

（1）强化对官员的权力制衡机制，优化责任环境。在权利责任分配上，引入制衡机制，在官员制衡博弈中，实现责任对象的互相监督，优化经济责任环境。

（2）努力培育以民主党派和新闻媒体为主wWw.LWlm.com的问责主体。在我国的实际情况下，利用民主党派的问责优势：一党执政、民主党派参政议政，积极地疏通渠道，发挥民主党派参政议政的作用。鼓励媒体监督经济责任主、客体的义务履行情况，及时报道相关事件，把经济责任审计带入跟普通公民视野中。

（3）提升审计机关问责主体的素质。我国审计机关由于组织结构的特殊性，在基层审计机关非专业干部所占的比例较高，知识结构不够合理，在一定程度上影响了审计工作的质量和效率。审计问责制过程中，不仅涉及到被审计的单位，还要涉及到领导者本人。

（4）完善公民公开问责体系。通过新闻媒体及审计报告的公开等渠道，使公民了解到经济责任履行情况，并创建疏通群众问责渠道。公民通常在问责中处于弱势地位，没有能力进行问责或是问责后不能保障自己的人身安全，因此要立法保障公民的权利。采用审计结果公开制，让民众对经济责任审计有更多的知情权、参与权、监督权，促进民主法制建设，保证公民对权力使用得到有效监督，使权力的运行规范有效。将经济责任审计结果公开，可以让群众更全面、更具体的了解拟任用的领导干部，尤其是经济管理方面的工作能力。另外，应当建立问责的激励机制。发展和完善公民问责，必须建立起与之相适应的物质奖励制度。比如应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，这既是对原告付出的必要补偿，通常也能鼓励更多的公民问责。

（5）完善救济制度。审计问责制度在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，完善政府审计问责救济制度，从而增强政府内部行政救济的及时性和有效性。为保障问责工作顺利开展，设立相关的法律救济原则，建立审计听证制度，并对经济责任审计结果公开的责任和不予公开的救济途径等，作出强制性规定，保障审计问责的合法性、连续性。

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