审计移送质量研究

一、审计移送质量存在的主要问题及原因

(一)审计移送质量存在的主要问题。

1.审计移送事项查证深度不够。主要表现在:一是审计移送对象不明确,即违法违纪问题的责任主体不明确;二是仅反映表面现象,未从本质上去把握,弄清楚问题的实质是什么;三是仅揭示问题现状,未追查问题产生的原因,也未追踪问题造成的后果;四是对审计移送事项所涉及的事实常常使用“涉嫌”、“怀疑”、“推测”等文字来做定性结论,未能体现审计取证证据确凿的查证原则。

2.审计移送证据不够充分。主要表现在:一是在同一移送事项的取证上不同的审计人员可能收集不同的审计证据;二是盲目取证导致取得的审计证据不充分、相关性差,与审计移送事项缺乏关联,甚至收集了互相矛盾的证据;三是对应通过函证、实地查验、调查询问等必要的审计程序取证的事项,未实施或直接实施不具有替代作用的其他审计程序,使审计证据力度较弱;四是对被审计单位或经办人员就取证资料反馈不同意见后未进行系统地分析整理,审计与被审计双方的分歧未能较好处理。五是对需要通过审计人员分析、复算、核对等方法取得的证明材料缺少必要的过程记录,无计算依据或者其他必要的说明;六是仅对收集的零散证据盖章,缺少经过被审计单位确认事实的环节。

3.审计移送受理机关不够恰当。有的审计机关不遵循审计移送规定,将应当追究刑事责任的问题向纪检监察机关移送,将应当给予党纪政纪处分的问题向主管部门移送;还有的审计机关不遵循按照审计管辖办理移送的规定,将应当移送同级有权处理部门的问题向下级部门或政府移送。此外,还存在同一事项多头办理审计移送的问题,严重打乱了审计移送管辖秩序。

4.审计移送定性不够准确。审计移送定性是审计机关通过依法实施审计监督,对被审计单位及其有关人员违反财经法纪行为拟移送事项所确定的性质。有的审计机关机械地防范审计风险,在审计移送定性时对问题低调处理,将违法案件从违规的角度去定性移送,使一些大案要案得不到及时的查处;有的审计机关则相反,为扩大审计成果或促使受理机关尽快接收审计移送案件,将违规案件从违法的角度去定性移送,使审计处理不符合实际,给被移送对象造成不必要的负面影响;有的审计移送的问题定性含糊,把看似相近的问题相提并论,只看表面现象,不看问题本质属性,把违规设立过渡户与私设小金库的问题等同起来,造成审计移送定性不准确。

5.审计移送文书不够规范。现行审计移送文书是在取消审计建议书的基础上,将审计建议书和移送处理书合并为审计移送处理书,扩大了审计移送处理的范围,因此审计机关在作出移送处理时,应针对不同的移送事项撰写内容不同的移送处理文书。目前,一些审计机关混淆对于应当由其他有关机关进一步查证落实、追究有关责任人员责任、应由有关部门处理处罚的审计移送事项,千篇一律地使用一个移送处理书模板,不便于受案机关在接收移送处理书后对移送案件案情基本情况的了解和进一步查处。同时,移送处理书中事实表述不清晰、用语不规范、文字不准确,也影响了审计移送的质量。

6.审计移送追踪落实不够。审计移送追踪是审计机关对办理了审计移送线索或案件的关注、跟踪、协作、配合。有的审计机关认为,既然审计移送是对不属于审计机关职责范围的违法违纪事项的一种处理方式,那么办理审计移送后就事不关己,高高挂起。由于审计移送线索或案件大多是经济案件,涉及到的违法违纪问题专业性强,查证时需要大量的会计、审计知识,而受理移送机关办案人员对前期情况不够熟悉,受会计、审计等专业知识的限制,对案件的查处或突破存在一定困难。如果审计机关不加强审计移送追踪,往往会使案件在侦查阶段就不能深入进行下去,最后不了了之,造成审计移送立案率较低,结案率不高,审计成效难以得到充分体现。

(二)影响审计移送质量的主要原因。

1.审计人员素质不能完全适应工作需要。部分审计人员业务知识及专业水平不能胜任业务发展的需要,对被审计单位的违法违纪行为“看不出、识不破”,对违法违纪问题的事实证据、责任对象“找不全、拿不准”,是影响审计移送质量,形成审计移送风险的内在因素。

2.审计人员移送质量风险意识淡薄。由于审计移送对被审计对象不具有直接的强制执行力,审计移送后,有关部门要对审计机关移送的材料进行审核复查后,才能决定是否立案,因而审计不存在被提起行政复议和行政诉讼。因此,一些审计人员就认为审计移送处理没有风险,在办理或不办理审计移送问题上往往存在一定的随意性。加上近年来,审计任务的压力越来越大,部分审计人员“为完成任务而审计”的应付思想比较突出,“为移送而移送”的指导思想导致其认为在审计项目中抓住了审计移送案件已足够交差了,进而忽视了审计移送质量要求。

3.审计机关移送考核制度存在欠缺。为激励审计人员查出大案要案,多数审计机关对审计移送案件实行办理移送就加分的考核制度,而对移送要件不具备、证据不充分、定性不准确等办理移送的情况无相应责任追究制度,造成审计人员为扩大审计成果盲目移送,只求数量不讲质量,从而制约了审计移送质量的提升。

4.审计移送质量控制制度不够落实。现行审计质量控制制度规定,审计移送应当按照审计项目的质量管理规定,实行审计人员、审计组长、审计项目负责人、审计复核审理人员、审计项目审理会、审计机关负责人各负其责,逐级把关复核审理,但实际上这一制度未能得到较好地执行,造成审计移送质量得不到保证。

二、提高审计移送质量,必须把握几个关键环节

(一)严守法律法规的规定,掌握审计移送的要件。

现行的法律法规强调了审计机关作为行政执法机关应当依法移送涉嫌犯罪案件线索,同时也明确了移送应具备的条件。审计移送的基本要件是:移送对象明确、受理机关恰当、移送事实清楚、移送证据确凿、移送依据正确、移送程序合法。因此,审计机关移送线索或案件的查证要有一定的深度,对需追究行政、刑事责任的移送线索或案件要符合立案标准,对责成其他部门处理处罚的移送事项要证据充分、移送恰当。

(二)明确审计移送受理机关,规范审计移送级次。

根据《审计署关于进一步规范审计移送工作的意见》的指导精神,我们认为,审计发现的超越审计机关职权范围需要移送的事项,应区分不同情况办理移送:有关单位或个人涉嫌犯罪的,应向公安机关或检察机关移送;需要追究有关人员党纪政纪责任的,应向纪检监察机关或相关干部管理部门移送;其他应由主管部门、监管部门或各级政府进行处理的,应向有关部门或政府移送。同时,审计移送处理作为各级审计机关的一种处理手段,应当严格按照审计管辖进行办理:对于上级审计机关统一组织实施的项目,对发现应当由其他有关机关纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政、刑事责任的问题,应按上级审计机关的要求向指定机关移送;对于上级审计机关授权审计项目或审计机关按照审计管辖组织实施的项目,由组织实施的审计机关向同级有关部门办理移送;对于上级审计机关审计下级政府管辖范围发现的涉案金额较大、涉案人员级别较高、性质恶劣或有一定社会影响的案件,由上级审计机关向同级有关部门办理移送;上级审计机关对下级审计机关办理的不恰当移送有权予以纠正。

(三)落实审计移送分级责任,把好审计移送案件质量。

审计移送应当按照审计项目质量管理分级负责的要求,逐级落实审计移送责任,把好审计移送案件质量。审计人员应当如实记录和反映审计移送事项涉及的有关事实,并对其真实性、完整性负责;审计组组长及审计组所在部门负责人应当审核支撑审计移送事项的相关证据,对审计移送事项涉及的事实的充分性以及审计移送事项定性的准确性负责;分管领导对审计移送案件的恰当性负责;复核审理人员、复核审理机构负责人负责审核审计移送事项的合法性,对出具复核审理意见的恰当性负责;文书部门负责审核审计移送处理书文字和格式,并对其规范性负责;审计项目审理会、审计机关负责人对是否办理审计移送作审定把关。

(四)加强审计移送案件审理,控制审计移送风险。

审计移送关系到审计机关是否依法行政、依法办事,也是对审计人员的执业水平的一种检验。由于审计机关移送处理方式与公民个人举报行为有着严格的差别,因此,加强审计移送案件的复核审理,对于控制审计移送风险具有非常重要的意义。审计机关法制机构对审计移送案件的复核审理,要注重审查移送处理案件涉及有关事实是否真实、证据是否充分齐全、证据来源是否合法且形成闭合的证据链、定性是否准确、适用法律法规是否恰当、是否向具有直接管辖权的部门移送等。其中,对移送案件涉嫌犯罪的要审查涉嫌罪名定性是否准确,犯罪构成要件是否充分,是否符合立案标准。必要时,可邀请法律专业人士进行“会诊”。通过审计机关内部严格的审理,把有权必有责、有权受监督、失职要追究的行政监督原则融入到审计移送工作之中,避免应当办理移送而不办理移送、应当在审计职责权限范围处理的事项而乱办移送、案件线索证据不充分的情况下盲目移送等情况发生,给被移送的单位和个人造成不必要的不良影响,也使审计机关的公信力受到损害。

(五)加强审计移送案件跟踪,提高审计移送工作成效。

审计移送线索或案件是否能够落实查处,最终需要通过有关部门的立案查处来实现,因此移送后的落实跟踪十分重要。特别是一些情况复杂的重大案件,审计机关做出移送处理后还需要审计人员对案情背景、审计查证过程及具体情况向受案机关的办案人员进行详细介绍,尽可能地让办案人员尽快熟悉情况,帮助案件的立案和查处。审计机关应及时跟踪了解移送案件的查处情况,提供必要的会计、审计专业支持,补充完善移送证据的欠缺。同时,对于受理机关不予立案查处的案件,要及时与受理机关沟通情况、查找原因;对于审计机关自身原因造成的,要在今后杜绝移送处理的随意性,提高审计移送案件立案率、结案率,力争审计移送的线索或案件,件件有落实,桩桩成铁案,最大程度发挥审计监督作用。