加强中介组织管理的几点建议和对策

作者：肖放萍 杨生元 彭青兰

为了充分发挥国家审计作为国家 经济 社会健康运行的“免疫系统”功能，进一步促进 科学 发展 观的落实，坚持“围绕中心，服务大局”，全面履行审计职责，促进地方经济又好又快发展。结合机关效能年活动，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路。针对目前审计中发现的我市中介组织管理无序、执业行为不规范、无序竞争现象严重、自律意识不强、出具的一些证明性文件缺实的现实情况，我们对全市的 会计 师事务所、工程建设招标投标代理、工程造价、工程监理和土地评估、房地产评估以及经纪公司（拍卖行）等中介组织从业情况，进行了调研。现将初浅的建议阐述如下：

（一）完善 法律 法规制度，规范管理约束机制。

“无规矩不成方圆”。作为社会主义市场经济体制下的一种经济体系——中介组织，应该有一套完整的法律法规、政策规定对其进行规范和约束，有一个能适应社会中介组织健康发展的监管机构和执法机构，使社会中介组织开展各项业务经营活动时，真正做到有法可依，违法必究。第一，国家应制定出台相关的法律法规和政策规定。现在，全国没有一部完整的有关中介组织的法律法规，这种状况不利于中介组织的发展，只有出台更具有国家权威的法规，对社会中介组织进行定位，明确管理体制和与政府、社会的关系及资格认定和资质评定，确立自律机制、法律责任，界定其性质、地位、功能以及资格确认的法律程序，才能改变当前无法可依和无章可循的混乱局面。第二，地方应出台相应配套的规章制度。在国家还未制定出台有关中介组织相关法律法规和政策规定之前，各地应根据各自的实际情况，制定出相关的地方性法规，着重就市场准入、交易规则、中介合同、中介范围核定、成本核算、利益分配、纠纷仲裁和破产管理办法等进行规范。也可针对目前矛盾比较突出的参与国有和集体资产处置、建筑工程招标投标代理、资产评估等中介组织，重点就社会中介组织的界定，管理体制，中介组织与政府、社会的关系，资格认定和资质评定，自律机制和法律责任等方面，先行制定有关管理办法，然后逐步制定出台系统、配套的制度规定，形成管理体系，将社会中介组织的发展纳入法制化轨道。第三，应建立相应的管理机制。针对目前中介组织无人管和无法管的现状，我们认为可采取以下措施，对其实施有效的管理和约束：一是实行部门行业管理。将各类中介组织按照业务类别归口到各行业主管部门进行管理，由行业主管部门负责对本行业的中介组织制定发展规划、准入机制、中介组织自律条款，建立考核、备案制度，以解决目前中介组织无人管、没法管的局面。这样的管理模式，主要能充分发挥职能部门的作用。二是设立专门的管理机构。政府可成立中介组织行业协会管理机构，专门负责和统一管理整个地区的中介组织。此种管理模式，能体现管理的统一性，不受各个部门的牵制，自由简化管理层次。三是由行业协会进行管理。各中介组织行业成立行业协会，负责本行业的中介组织管理，同时各地应成立中介组织行业总协会，负责对行业协会的管理。这种管理模式，体现了市场经济体制的特色，与市场经济发展相吻合，应是我们优先考虑的首选目标。

（二）理顺管理体制，确立中介组织的独立地位。

目前有的中介组织在管理体制上存在着政事不分、政企不分和“官办”中介组织的现象。要改变这种状况，第一，要对中介组织发展进行统一的规划和指导。按照市场经济的内在要求，根据我国国民经济发展战略和社会中介组织的现状，政府应站在社会管理者的角度，引导社会中介组织与市场规模、市场结构及产业结构相适应。特别是参与国有在国家（政府）与社会之间发挥传递功能作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。如集体资产处置、建筑工程招标投标代理、资产评估等中介组织，要优先、重点进行改造和优化，并打破行业、地区封锁及部门垄断，保证中介组织人员和其他要素的合理流动和重组。第二，要明确政府职能部门与中介组织的关系。社会中介组织，要依照国家的法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，政府对中介组织主要运用经济、法律和必要的行政手段进行宏观调控和市场监管，不直接干预中介机构的执业行为，把那些政府不该管、管不好、管不了的交由行业协会来完成，以防“官办”中介组织的现象。第三，实行政事、政企分开。政府各行业主管部门必须实现从部门到社会的转变，从参与者到指导者的转变，从行政干预到市场导向的转变，从直接管理转变到对行业协会的监督管理上来，着重在制订行业规划，审查认定行业协会的规章制度，监督规范执业行为，查处违法违规事件，建立完善各种监管制度上下功夫。按照政事分开、政企分开的原则，使各类社会中介组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩，并定位到产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人实体上来，构建和塑造以市场性、社会性、中介性为主要特征的社会中介组织管理体制，使中介组织真正成为独立的市场主体。

（三）建立准入和自律机制，提升中介组织整体素质。

针对目前我市中介组织良莠不齐，整体素质低下的问题，为防止中介组织 发展 泛滥的问题，应建立健全中介组织的准入机制。明确中介组织所必须具备的条件，设立一定的门坎，以确保中介机构整体素质和执业水平。一是实行备案制。对参与国有和集体资产处置、政府采购、房地产评估、土地评估、建筑工程招投标代理、建筑工程造价、建筑工程监理的中介组织，实行向行政行业主管部门备案制。由各主管部门根据中介组织的必备条件进行审定把关，进行资格认定，凡不符合的一律拒之门外。二是开展执业登记。各主管行业部门对所辖的中介组织进行考核登记，凡有违反执业自律规定，视情节轻重在一定时间内可暂停其执业资格，或取消其从业资格。三是完善内部自律机制。各类中介组织都要建立和健全责、权、利相结合的经营管理体制，强化 经济 责任制和财务控制。一方面要建立和健全各项规章制度，使社会中介组织的日常活动有章可循，形成一整套自律性运行机制，加强自我管理、自我约束，承担相应的 法律 与经济责任，以保证社会中介组织的经营服务能依法活动。另一方面要加强和完善监督和管理。注重各种管理制度的相互配套和补充，建立和完善行业、经营主体等各个层次的管理监督制度，所有的社会中介组织要强化自律意识，自觉遵纪守法，做到合法经营，对违犯规章和制度的社会中介组织，必须严厉查处。逐步建立起中介组织内部的激励机制、竞争机制和约束机制，实行人才的合理流动，优胜劣汰。四是加强业务培训。对中介组织的从业人员要加强培训，不但要不断更新从业人员的业务知识，提高业务能力，更重要的是要注重加强职业道德 教育 、 政治 思想教育和法律法规的教育，提升中介组织从业人员的整体素质。

（四）规范交易运作方式，主导业务良性竞争。

根据当前中介组织在参与市场交易过程中与业主串通一气的舞弊行为，我们认为，要防止此领域腐败现象的发生，并做到防范于未然，应改变目前由中介组织到与业主洽谈业务的运作模式，建立规范的交易运作方式和良性竞争机制。第一，要建立公开、公平的业务竞争机制。当前，各中介组织揽取的业务都是通过自行找业主联系洽谈而获取的，这种业务揽取的方式，一受制于业主；二公平竞争机制容易被扭曲；三容易使该领域滋生腐败。要使中介组织活动业务做到公平、公开、公正，就要改变目前中介组织揽取业务的做法。在国有和集体资产产权处置、政府采购、房地产评估、工程招投标代理、工程造价工程监理等活动中，统一由招标投标中心组织实施，各中介组织参与业务竞争，可到招标投标中心报名，招标投标中心通过招标投标方式或随机摇号的方式进行选择中介组织。中介组织不直接与业主联系，以避免中介组织受制于业主的现象。第二，切断“嫡系”“脐带”。现在有的中介组织名为从一些业务主管部门剥离出来了，但却是“打断了骨头连着筋”，明里脱了钩，暗里却未脱。而这种关系严重影响了各业务主管部门行使职权的公正性，难免会出现一些“业务关照”的现象，这就使整个中介组织在竞争过程中难以形成公平、公正的良性竞争。要改变这种状况，就必须斩断这种千丝万缕的关系，使中介组织真正独立于社会，为中介组织提供“公开、公平、公正”的竞争环境。第三，打击不正当的竞争行为。对一些中介组织在业务竞争过程中，采取故意迎合业主、进行“私下交易”、随意中介交易以及主管部门随意乱“关照”的行为，各职能部门要坚决予以打击，严肃惩治，使违规者付出严重的代价，以维护中介活动的正常秩序，杜绝中介组织活动的腐败行为。第四，整合资源，鼓励发展合伙制公司，使之做大做强，为促进地方经济发展做出更大的贡献。

（五）加强监督检查力度，确保中介组织依法运作。

在建立健全中介组织有关法律法规和一些规章制度，规范中介组织执业行为，严肃自律纪律的同时，我们必须加大对中介组织的监督检查力度，以确保中介组织依法运作。一方面，职能部门必须认真履行监管职能。通过制定统一标准和强制性的技术法规，建立对中介执业质量和执业规程的监督机制。同时严厉打击各种非法中介活动，净化中介市场。当前应着重查处出具虚假验资、审计、评估报告等信用缺失行为和违法行为，坚决取缔无照经营、超范围经营，对那些造成重大社会危害的违法违规行为要通过司法途径解决，以增强惩处力度，形成中介从业人员对造假“不能做”、“不敢做”、“不愿做”的氛围。职能部门可以对本行业的中介组织和执业人员建立诚信制度，对没有诚信的组织和人员在全市的媒体上进行公告，从过去的静态管理向动态管理转变，从各部门单兵作战向联合执法转变，以形成监管合力，提高执法效能，强化监管效果。另一方面，审计要加强对各中介组织的业务质量的监督检查。一是各年度制定监督计划，明确监督的对象、内容和措施，使监督步入经常化、规范化和正规化。二是结合审计时发现的中介组织对被审计单位出具的相关证明性文件的真实性、合法性进行监督检查，一旦发现问题及时反映，以保证各种法律法规和政策规定的切实得到贯彻落实。三是通过对各种招标投标活动的监督检查，维护中介市场经济秩序。四是对违法违规的行为和问题认真进行查处或组织协调有关部门进行查处，进行严厉打击。