对构建国家审计质量外部监督机制的探讨

编辑。 [摘要]监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督。为了解决我国国家审计机关在审计质量控制方面的不足，特别是对于审计质量的外部监督机制的欠缺问题，在我国开展国家审计机关同业互查是必要的，也是可行的。

[关键词]国家审计；质量监督；同业互查

一、构建国家审计外部质量监督机制的必要性

监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督，否则社会公众就很难相信国家审计的质量能够长期维持在较高的水平。对于国家审计而言，审计失败的可能性显然也是客观存在的。相对于民间审计，这种审计失败由于其牵涉面更广、更加隐蔽而具有更大的危害性。国家审计机关要想取信于社会公众，同样需要回答“谁来审计国家审计人员”的问题。《人民日报》2006年7月31日发表的木乔的一则短论——《审计问责不能留死角》指出：“任何公共授权都要有相应监督。否则就可能滋生腐败。如果我们希望审计问责落到实处，就必须加强对审计部门的严格监督。这包括纪检、监察部门的依法制约，包括审计部门的自我约束，还必须有社会和舆论的监督”。对于国家审计机关的监督，其根本目的和核心是维持并提高国家审计的质量，应有别于对于一般政府部门的监督。因此。“谁来审计国家审计人员”的问题可以归结为国家审计质量的评价与监督问题。为了解决这一问题，我们必须建立一整套正式的、行之有效的国家审计质量评价与控制体系。在这一体系之下，国家审计机关必须定期接受对于其审计质量的、来自于外部的评价与监督。

二、构建国家审计外部质量监督的可行性

笔者认为，国家审计机关开展同业互查的条件已经基本具备。

(一)从同业互查的主体来看，我国注册 会计 师行业的 发展 已经取得了相当大的进步

我国已涌现了一批规模较大、声誉良好的会计师事务所，它们可以单独或联合承担对国家审计机关的同业互查任务。随着国家审计机关国际交流和合作的加深，我国可以像美国政府问责总署那样邀请友好国家的最高审计机关单独或联合对审计署的审计工作展开同业互查。

(二)我国国家审计机关在质量控制方面已初步建立起有关的准则和制度，为同业互查提供了必需的评价标准

作为最高审计机关国际组织的成员，该组织颁布的有关国家审计质量控制制度的准则也可以成为我国国家审计机关同业互查所依据的评价标准。

(三)我国可以借鉴美国国家审计机关的同业互查制度

三、美国国家审计质量控制的经验

在上述质量控制措施中，尤其值得指出的是“同业互查”制度。“同业互查”制度是美国审计总署从美国注册会计师协会那里借鉴过来的。“同业互查”的本义是同行评价。对于审计专业人士而言，同业互查是由注册会计师对某个会计师事务所遵循其质量控制制度的情况进行评价，其目的是确定并报告被检查的事务所是否按照质量控制的五项要素建立起充分的政策和程序，并在工作中遵照执行。一般人认为它仅是注册会计师行业的一项关键性自律措施。在美国，同业互查并不局限于注册会计师行业，作为一种评价方法，它有着悠久的 历史 ，在联邦资金分配、科研项目评估、监管政策研究甚至法庭审判中都有着广泛的应用。虽然同业互查在联邦政府机构中被广泛使用，但并没有一个统一的定义。美国政府问责总署(由原美国审计总署GeneraI Accounting Offiec于2004年7月7日正式更名而来，变更后的 英文 全称为Government Accountabil时Office，两个名称英文缩略语都为GAO)在考察了不同政府机构所实施的同业互查项目后， 总结 出同业互查的本质特点，即：技术或科学价值的评价，这种评价由具备足够的技术专长、并且(与被检查者)没有不可调和的利益冲突的人来进行。从同业互查的定义与作用来看，它是对国家审计机关的审计质量进行监督的较好形式，这是因为同业互查可以比较顺利地解决国家审计机关审计质量监督中的专业胜任能力与独立性问题。能够对国家审计机关实施同业互查的主体包括其他国家或异地同等级别的审计机关、具有足够实力或声誉的会计师事务所等。从专业胜任能力来看，由于这些主体所从事的本来就是与国家审计机关相同或相近的工作，它们能够比较准确地评价被检查者审计质量的高低，比较容易发现被检查者审计质量控制系统中的重大缺陷，并提出有价值的改进建议。从独立性来看，由于负责同业互查的主体与国家审计机关之间不存在行政上的隶属关系，也不存在审计与被审计的关系，所以，检查者与被检查者之间没有不可调和的利益冲突，其独立性能够得到有效保障。自1995年起，审计总署每隔3年均聘请毕马威有限责任合伙事务所(KPMG LLP)进行一次财务审计业务同业互查，迄今为止已进行了四次，每次均获得了毕马威的无保留意见。2004年，审计总署首次邀请由加拿大审计总署牵头、由7个国家(包括加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、挪威、南非和瑞典)最高审计机关组成的联合小组对其绩效审计业务展开了同业互查，同样获得了无保留意见的检查报告。同业互查制度如今已成为美国审计总署质量控制制度的关键部分。美国《国家审计准则》(2003年修订版)第三章第五节第49条明确要求，“每一个按照公认国家审计准则执行审计或鉴证业务的审计组织都必须建立适当的内部质量控制系统，并且必须接受来自外部的同业互查”。美国审计长戴维·M·沃克在美国注册会计师协会2005年同业互查研讨会上强调指出，审计总署的同业互查项目回答了“谁来审计(国家)审计人员”的问题。