浅析我国绩效审计发展的现状、成因及对策

摘 要：新 中国 政府审计经过20多年的曲折 发展 ，已逐渐走上 现代 化审计之路，但与国际先进水平相比，仍然存在较大差距。是重新认识体现现代化审计发展方向的绩因此为了实现国家审计署要求的在2007年中国政府绩效审计要达到日常工作一半的大跨越式发展战略，研究政府绩效审计变迁并做出中国意义上的解释是非常必要的。研究主线是分析中国绩效审计现状的原因；提出中国政府应如何开展绩效审计的相应建议。

关键词：绩效审计；现状；成因；对策

1 绩效审计的概念和实施的必要性

1.1 绩效审计的概念

一般来说，绩效审计是在财政预算单位的财务收支及其 经济 活动的真实性、合法性进行审计的基础上、审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效益和效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。

（1）开展效益审计是我国经济发展的需要。

我国国家审计恢复至今，审计机关不但要在规范财经纪律、促进廉政建设、创建高效率的市场环境、健全宏观管理体制方面发挥作用，也要在确保社会公平、建立有效的激励和约束机制、强化对权力的有效监管、保证公众权力的正确使用等方面有所作为。这就要求我们根据变化了的审计环境，研究我国经济社会中出现的新情况、新问题，按照审计发展的一般 规律 ，积极开展绩效审计，实现审计监督重心和审计目标的转移。

（2）开展绩效审计是克服官僚主义的需要。

官僚主义对国民经济的可持续发展产生消极影响。常规的真实、合法、合规性审计已不能满足对官僚主义实施有效监督的要求。实行绩效审计，从根本上挖掘官僚主义的弊端并提出切实可行的整改建议。

（3）开展效益审计是建立高效廉洁政府的需要。

随着社会的进一步发展，民主权利的进一步增长，人们不仅要求政府自身要廉洁，而且工作要高效。如前所述，政府官员有产生官僚主义的倾向，仅依靠政府本身很难实现，必须有一定的机构对之实施 科学 、合理、专业、独立的监督，审计机关开展绩效审计就可以较好地实现这种监督目标。

（4）开展绩效审计是有效利用 自然 资源和财力的需要。

我国人口众多，人均所占有的自然资源较低，资源短缺严重制约着我国经济的发展。要解决这个问题，最佳方式就是提高资源利用效率。开展绩效审计，有助于提高决策水平，以最少的资源投入换取最大的经济收入，解决我国自然资源和财力不足的矛盾。

2 我国绩效审计的现状及其原因

（1）观念滞后，认识不足。

首先，在我国理论界对绩效审计有两种片面的认识：一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言。另一种观点则认为我国目前政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。其次，在我国，有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。再加之操作过程复杂和理论上的模糊，因而驻足不前。

（2）审计方式、方法落后、缺乏灵活性、多样性。

目前的绩效审计大部分只重视财政、财务收支审计，而忽视了将经济性、效率性、效果性相结合。随着审计内容的发展，单纯的定量审计已不能满足现有审计目标的要求，定性与定量相结合的审计方式越来越重要，并且需要针对不同的社会现状，采用切实可行的审计策略。

（3）绩效审计的基础比较薄弱。

绩效审计的基础是要求被审计单位提供的资料数据，以此来对被审计单位的绩效进行评价。绩效审计必须建立在基础数据和资料是真实、合法的基础上。否则就会使绩效审计的质量大幅下降，其评价也就失去意义。当前，由于我国 会计 信息资料的失真行为相当普遍，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，这就给开展绩效审计带来很大的困难和风险。

（4）统一的绩效审计评价标准难以确定。

较之于财务审计而言，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《 企业 效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。这就导致政府绩效审计难以深入。 3 改善 中国 当前绩效审计现状的对策

（1）打破传统思维模式，树立绩效审计的独立性和权威性。

摆脱传统观念的影响，正确区分传统体制与市场 经济 体制下的审计特征，承认政府审计是一种超然独立的审计。树立它的权威性，明确审计机构要有相当地位和职权，审计机关及其人员可充分信赖。一方面，加强各级政府审计的独立性，加强对各级政府及其所属部门经营公共财产所负受托经济责任的制衡机制；另一方面，加强民间审计的监督意识，但要保证政府审计的独立性不受影响，同时又增加政府审计的透明度，使独立于政府之外监督职能的发挥更加有效。

（2）加强法规建设，完善立法体系。

社会主义市场经济下，政府审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。对此，我们要加强法制建设，在现有立法体系的基础上做好三个层面的工作：①从立法上给予规范，维护政府审计的权威性；②通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面；③加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和 教育 ，提高审计队伍的整体水平。

（3）明确评价原则，规范评价标准，建立评价体系。

政府绩效审计的对象千差万别，因此衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，但应明确几个评价的原则：①绩效与公平相结合。坚持独立性原则，不能偏执一方。②绩效审计与社会审计相结合。③长期绩效与短期绩效的结合。尽量使短期绩效服从长期绩效，保证社会 发展 的可持续性。

政府绩效审计标准应采取定量与定性相结合方法。其中，定性标准包括国家的 法律 法规，党和政府的各项方针、政策，主管部门有关规定等。定量指标则包括政府预算、计划的各项具体指标，各项业务规范和经济技术指标等。总之，要能综合反映物化劳动和活劳动消耗的绝对量指标，以及工作效率和效果的相对量指标。

（4）构建和完善公共财政基本框架,巩固和完善各项财政改革成果。

审计署在《2003-2007年五年审计工作规划》中明确指出:财政审计,以促进规范预算管理,提高财政资金使用效益,建立社会主义公共财政制度为目标,以中央预算执行审计为重点,实现由收支审计并重向以支出审计为主转变。公共财政框架的建立,与之相适应,我国的财政审计也会在做好合法性和真实性审计的同时,更好地开展绩效审计。

另外,要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度,以进一步明确审计人员的审计责任,制止一些不良行为的发生。

4 中国绩效审计的展望

随着中国加入WTO，融入世界经济发展的主流，作为社会 政治 、经济生活重要组成部分的审计将迎来更广阔的舞台，同时也对其提出了新的发展要求。开展绩效审计是我们政府面对新形势、新要求的必然选择。从世界范围来看，开展绩效审计是各国通行的作法。就我国来说，目前开展绩效审计是一项全新的工作。经济的发展，参与国际竞争与合作，必然要求与国际接轨，而这些就是推动我国绩效审计发展的源源动力。事实上，随着经济的发展，绩效审计逐渐引起了人们的重视，大家开始关注和讨论绩效审计的有关问题。而我国政府不失时机地提出搞绩效审计，也正顺应了时代发展的潮流。但是，必须清醒地认识到，搞绩效审计，我们还存在一些不足。因此，我们要加紧进行绩效审计的基础建设，创造适宜效益审计成长的法制环境、理论环境和工作环境，找准绩效审计新的成长点，要体现绩效审计的应有地位和作用，增加对绩效审计的关注和投入。

我们坚信，在国际化大背景下能够抓住机遇，现在又提出全面建设小康社会宏伟目标的中国政府，是一定能够领导全国人民走出卓有成效的中国特色的绩效审计之路的。

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