宪政价值与政府审计良治启示

摘要：本文通过宪政价值与政府审计关系为切入点，探讨了在宪政视野中政府审计的良治 问题 ，并运用宪政价值的人民主权、民主、法治、分权与制衡、人权等观念重新阐释了政府审计权力的本质、设置模式、依法治审、人本审计等问题。

关键词：宪政；政府审计良治；权力制约

研究 一国的审计制度，必然要联系一国的宪政制度。宪政是以宪法为基础建立起来的 政治 制度，是依据宪法进行政治的原理。但宪法毕竟不同于宪政，宪政是宪法的目标。 中国 有宪法，但要真正实现有效的宪政尚需时日。在通往宪政的道路上。政府审计监督权作为宪政视野中的“权力”亮点，与立法权、行政权、司法权的相互补充，成为中国宪政 发展 过程中不可回避的矛盾。这就要求我们认真研究宪政价值的普遍原理，结合中国 目前 的宪政改革，重新审视政府审计制度，构筑新的认识平台，探索其发展 规律 ，寻求与中国宪政改革相适应的政府审计制度。

一、政府审计与宪政价值之间的必然联系

(一)政府审计是宪政国家基本的政治制度之

追溯传统的宪法学 理论 研究，我们发现，宪政的价值特征与人民主权、民主、法治、分权与制衡、人权等价值观念紧密地结合在一起。具体来看，人民主权强调国家的一切权力归人民所有。它是限制国家权力行使的一种道德力量。民主即人民对政府权力的行使或参与，即人民的统治或良治。民主可能会导致多数人暴政，只有当一个国家的制度设计使得行使权力的人保持相互监督，以便把人们不可避免犯错误的可能性降到最低限度的时候，民主才能真正发挥作用。法治是为了促使政府公共权力克制和富有理性的行使而提出的一种制度安排。它要求所有政府的权力的行使都被纳入宪法的轨道，并受宪法的制约。分权与制衡强调的是权力只有通过权力才能加以控制，只有引入权力的监督、互控机制与制衡可以确保政府机关倾听意见、自我告诫、自我调整和 学习 。人权强调的是公民对国家权力行使结果的享有，即民享。

从宪政价值特征的共同属性来看，都强调了宪政即国家的强制性权力受到约束的政府制度。这是宪政的本质。虽然人权从表面上看，与政府的控制无关，但所有控制的目标都是为了人权，这也是 现代 宪政的价值所共同追求的目标。政府审计正是作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分。由宪法规定并确立起来的一项政治制度。从组织地位上，它往往具有较高的层次性、独立性与专职性，从审计手段上，具有独特性，具有其他权力监督形式不可替代的弥补作用。尤其是作为私权的受托者，对于公权(即一个国家的政府)能否有效的履行契约，具有其他监督形式无法比拟的作用。为此，世界上绝大多数成文宪法的国家都在其宪法中确定了国家的审计监督制度，明确了政府审计机关的职责、权限、审计机关负责人的任免等 内容 。宪法关于审计制度的确立，从立法上确定了审计制度的基本政治制度的地位。对此，项俊波(200

2)，杨肃昌、肖泽忠(200

4)，林海(200

7)都从宪法的基本理论角度，论述了现代国家审计制度是宪政国家的重要政治制度之一的观点。如此，政府审计制度的产生和发展也就与宪法、宪政环境的变化产生了必然的联系。

(二)宪法、宪政环境的变化需要政府审计的良治作为支撑

纵观政府审计的发展史。一个国家政治、 经济 等环境变化、发展，不断调整着政府审计的模式、内容和职责范围。诺思(19

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1)认为，制度环境是一个 社会 最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。政府审计制度是国家基本的政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分。宪政的政治制度对审计体制而言就是重要的制度环境。

新中国成立后由于多种原因。宪政并未得到较好的建设。上个世纪80年代末，社会主义市场经济和民主法治建设稳步推进。理论界对宪政和宪法相关的理论逐步给予更大关注。他们在全面介绍西方宪政理论的同时，立足于中国法治建设的实际提出了自己的宪政理论——依法治国与权力制约、监督机制。 从以上我们可以看出，我国的政治制度环境正在发生着巨大变化，这种变化的环境需要政府审计作为强大的支撑，加强对于权力的制约和监督。反观现实，我们发现，政府审计监督权的地位、性质、作用和功能，以及相应的体制模式，落后于现存的政治制度环境变化，并产生了矛盾和冲突。连续了几年的“审计风暴”，让全国瞩目，但是审计风暴过后，一系列的审查出来的问题，让今天的人们遭遇了“审”美疲劳，审计出来的问题，解决不了，问责不知走向何处?中国行政范式的政府治理模式使得政府审计的“立法模式”成为空中楼阁。在我国，政府审计仍是政府治理的工具，而难以直接成为人民手中的“大棒”，这与产生于公共受托经济责任政府审计本质的理论探讨难以自圆其说。政府审计理论上的研究遇到了困境，只好停留在实践层面的技术 方法 研究，难以取得实质性的理论突破。连续的审计风暴，终于迎来了2006年2月28日《审计法》自颁布以来的第一次修订，但从目前的改革内容上来看，审计体制的问题终究没有得到解决，政府审计权力运行依然有限。事后监督的问题还没有从根本上改善。政府审计遭遇制度困境。在这种背景下，政府审计治理的问题提到了前所未有的高度。良治是人类文明成长的内在要求和重要标志，良治也应是政府审计治理的内在要求、重要标准和终极目标。为此，我们将从宪政价值视角，在更深层次上将人民主权、法治、民主等价值内涵与政府审计的普遍原理相结合而构建的认识平台，深入剖析与解释政府审计制度中存在的问题。

二、运用人民主权、民主的宪政价值再读政府审计权力本质

根据辞海的解释：“本质是事物本身所固有的、决定事物性质、面貌和发展的根本属性。”政府审计的本质是什么，这是研究政府审计理论的首要，也是决定政府审计性质、责任、地位、作用的根本。长期以来，理论界并未形成统一的意见。在众多的学说中，用经济监督和受托经济责任来解释政府审计的本质较为具有代表性。经济监督学说在我国社会主义宪政初期，从82年宪法确定设立政府审计起到现在。基本上符合了当时的政治制度环境，发挥了重大的作用。在那种背景下，政府是在党领导下的“强势政府”。政府无所不能、无所不包、无所不在，审计机关设置在政府， 自然 就是为了有利于加强党和政府对经济的控制与监督，为政府的经济建设而服务，同时也有利于起步的政府审计工作在政府的大力支持下迅速进入“角色”。这对当时审计事业的发展是十分必要的。时至今日。这种体制已显缺陷。 本文认为，运用宪政的人民主权价值的观点，在国家权力视野中，政府审计权力是区别于并独立于立法、行政、司法公共权力之外的一种权力，这种权力为人民所直接拥有，是人民意志的体现。什么是人民，事实上，在 现代 的国家 经济 生活中，它表现为分散的 自然 人和个人权力以及作为独立经济组织的 企业 权力，称之为私权(谢志华，200

8)，在公民 社会 中拥有私权的最基本群体就是公民。在没有国家的 时代 就存在私权，与私权存在相关，公权的存在是必不可少的，没有公共权力的存在，就无法实现私人行为的有序，即无法实现公共秩序。因此，作为公权的主体(一个国家的政府)主要是为了社会整体利益提供公共产品和社会秩序。 历史 上公认的三权分立，强调的是公共权力的不同主体之间的相互制约。强调的是各种不同权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强立法权、行政权、司法权的相互制约，通过三种权力之间在职能上的相互牵制，防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、滥用。相应的形成了立法监督、司法监督、行政监督机制。但我们会发现，这仅是在公权(政府)内部找到了防止滥用权力的有效 方法 ，它是公权的不同主体之间的相互制约。以权力制约权力，还需要外部的制约机制。但私权具有分散性和非专业性，难以直接履行该项职能，这才产生了政府审计的需要。政府审计权力作为私权主体保留的一部分权力，并没有让渡给政府，也不能让渡给公权(政府)。这主要是为了保证公共权力按照契约的本意正确行使，人们有权监督权力，在必要时有权收回曾经让渡的权力。不再服从于违背私权主体的公权。可见，政府审计作为私权主体的一种监督工具，其本质是私权对于公权的一种外部监督机制，是一种私权监督，其权力来源于最广泛的私权主体——公民。只有明确了这一政府审计本质，才能很好的体现政府审计权力的明显授意者，才能代表广大私权主体，才能在既承认和尊重作为私权让渡结果的立法权、司法权、行政权力之间的相互内部监督，也承认和尊重了作为公民权力组成部分的私权对于政府的监督。而只有在此基础上，才能构建真正的政府审计良治。

三、运用分权与制衡的宪政价值重新阐释政府审计权力的设置

本文认为，宪政价值中的分权与制衡特征应成为政府审计权力设置选择的标准。分权与制衡的衡量标准一方面可以保证向人民负责的政府审计权力本质的体现，有利于代表人民的意愿加强对于其他权力的制约。另一方面，以权力制约权力。该标准要求政府审计本身也应成为权力制约的对象。分权有效地防止了权力的集中，防止了权力的滥用和腐败。政府审计寓于立法权力之下，在我国不具有现实性。一方面我国“议行合一”的人民代表大会制度不同于西方三权分立的体制，设置于立法机构——人民代表大会的领导之下，仍难以逃脱行政权力设置模式所带来的弊端，使其仍然具有政治权力的实质。立法模式容易使政府审计权力成为政治的工具。这往往有悖于人民的意志。且从西方来看，在立法模式下，政府审计权力往往受制于立法权，弱化自身的独立性，真正的法律效力很难实现。为此，政府审计权力应独立设置于立法、行政、司法三权之外，纳入权力制约机制之中。从这个标准来看，独立模式更适合于未来我国宪政环境改革的趋势，这也是与党的十七大的权力制约目标相吻合的。当然，对于独立模式改革的方式。本文建议采取渐进式的改革，不能一蹴而就。首先在现行框架内完善，待人民代表大会职能、民主法治环境进一步完善后，在适当时候将政府审计置于最高国家权力机构直接监督下。再将政府审计权力独立于行政权力之外，使其组织、人员、经费独立。

四、运用法治的宪政价值实现依法治审。保障政府审计权力的有效实施

良治的权力行为、良好的社会治理必须符合一种法则：即正当的权力必须合乎法律。权力应依赖于法律，同时还要受制于法律。运用宪政价值法治的内涵，我们还可以启示到，对于政府审计权力内部应实现依法治审。这是与我国依法治国、逐步建设社会主义法治国家的趋势相适应的。

依法治审具有两层含义：首先是政府审计权力设置依据的法治化。这一方面可以保证政府审计拥有法律的独立地位，不受任何权力的干涉；另一方面有利于更好的体现最基本的权力主体——公民监督的政府审计权力本质。在这个过程中《宪法》往往可以规定国家权力的来源、结构、范围、行使原则、程序及限制和控制权力的范围，并划定行使权力的合法形式。为此，应通过最高权力机关。在《宪法》中确定政府审计权力独立性地位，以及其服从于最高国家权力，服从于法律的地位。明确审计权行使者的职业地位与法律保障性(包括任期、监督手段、人身保障)、审计组织的法律保障性、经济资源的保障性、审计结果的法律有效性。以保证审计权行使的法定性，进而不受其它权力干涉。当然政府审计权力也不能完全游离于权力之外，形成自身的专权，不能集审查、裁决、处罚权力于一身，否则，这又会导致新的权力腐败，因此政府审计权力设置的法治中，仍应遵循权力运作的 规律 和特点。其次，是政府审计权力行使的法治化，即依法审计。依法审计的前提是建立良好的审计法律体系。其中，《审计法》是调整政府审计关系的法律规范的总称。它是根据《宪法》和《立法法》的基本精神，对审计相关方的法律地位和行为规范，对审计机关及其工作人员的性质、任务、职责、工作程序及审计诉讼等做出的规范。此外，对于政府审计监督行为而言，符合程序法规定的重要性与符合实体法的规定同样重要。因为程序的错误或违法可能导致整个政府审计监督权的宪政基础行为的失败，从而改变了政府审计监督行为的性质。为此，政府审计部门应根据宪法、审计法律法规、部门规章以及审计准则等法律明确审计中的程序和制度，如审计计划程序、现场审计前准备程序、现场审计的实施程序、对内对外审计报告程序、审计结果处理处罚程序、听证程序、复议程序等。还有审计通知制度、回避制度、审计人员轮换制度、笔录制度、听证制度、告知制度等。这样既能起到维护被审计单位合法权益的作用，同时也促进了审计人员的正当行为，保护了审计人员合法权益的作用。再次，政府审计机关在履行审计监督职责时，还应严格遵守与审计监督行为相关的法律规定，不可违背这些法律所规定的运作规则和内容。如我国国务院颁布行政法规《审计法实施条例》、国家审计署发布的《国家审计准则》等。

五、运用人权的宪政价值实现人本审计，克服审计法治的“刚性”不足

宪政的普遍原理的价值表现形式只可能存在于各个国家具体的宪政实践中，人权是与特定社会的“人”的观念紧密相连的，每个政治社会必将依据其价值观和信仰来确定“人”的权利范围和排列顺序。对此，西方宪政的超越之维是确立了“人的尊严”的核心价值。在我国对应观念就是“以人为本”。以人为本是宪政的人权价值目标在我国的具体实践。运用到审计实践中，以人为本是一种审计文化，它具有弥补性功能，可以弥补审计法治式刚性管理的不足，可以通过价值观、信念、审计追求、社会责任感等等所构成的柔性管理来激励、引导审计行为，从而达到审计目标，它能起到一般审计管理所起不到的作用。推行以人为本的“人本审计”可以实现政府审计机关刚性管理与柔性管理的有机结合，营造有利于审计事业可持续发展、优秀审计人才成长的优良环境。

人本审计具有两层含义：首先，以人为本要求政府审计机关的工作视线应从关注权力的运行转移到服务的质量。从政府转移到最终消费者——公民。政府审计要保证独立、客观公正的社会地位和声誉。无论是在决策上还是在执行上都必须有更强的服务意识，了解公民的需要，更多地听取私权主体的意见，形成审计管理的服务化体系，形成民主的参与、说明义务和授权的观念。政府审计必须同其它非政府公共管理组织竞争，如果没有优质的服务，他们终将失去权力。所以，服务将是政府审计机制人本管理创新的主题。应把老百姓关心的事情，如环境、医疗、养老保险、经济安全、重大灾害等问题，作为审计工作关注的重点，对群众反映的热点问题开展审计调查。通过合法的审计结果公告制度把调查结果告诉公众，通过各种渠道，让公民获得更多的知情权、参与权和监督权，接受公民的检查与建议，既维护了公众利益，又促进工作。其次，以人为本的价值理念要求政府审计机关的管理者应该承认，从事政府审计的政治家、公务员与其他人没有什么两样，也有自己的“私人”利益，也有自身的安全感、尊重感和成就感。为此，在政府审计人力资源管理中，应根据审计的职业特征，注意提倡审计人员的独立人格，追求高尚的理想与道德，倡导求实和创新的意识，强调团结互助精神和组织的凝聚力，讲究工作效率和效果，自觉严格遵守工作纪律，并最终形成机关全体人员的共识，逐渐构建和谐稳定的政府审计组织文化。