对审计回避制度的思考

独立性是审计的生命线，而审计回避则是审计人员保持独立性的一个坚强基石。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第十三条规定了审计人员办理审计事项实行回避的制度。《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）第十一条作了进一步的规定，明确了审计人员办理审计事项应当回避的三种情形。审计回避制度的设立对保证审计人员的独立性、审计项目的质量、规避审计风险有着极其重要的作用。但 目前 我国各级审计机关对审计回避没有给予应有的重视，审计回避制度的现状令人担忧。应当回避却没有回避的现象频频发生。严重 影响 审计人员的独立性，制约了审计质量的提升，恶化了审计机关的权威与形象。

原因 分析

笔者认为影响我国审计回避制度执行与落实的原因主要有三个：

一是各级审计机关与审计人员对审计回避没有给予应有的重视，审计回避意识不强，甚至根本没有回避意识。且目前我国各级审计机关普遍按行业分类设置审计业务部门，审计人员的组成局限于本业务部门，如果实行回避制度，个别项目，有可能组成不了一个完整的审计组，何况现在各级审计机关由于编制的关系，一线审计人员明显偏少。为完成审计项目，有时想执行回避制度也难以执行。

二是现行的回避制度存在缺陷，不能很好地约束各级审计机关与审计人员自觉执行。

其一，体系不完整。笔者查阅了现行的所有审计 法律 、法规，发现有关审计回避的规定仅在审计法、审计法实施条例、《国家基本审计准则》中有几条并不具体的规定，并无一个具体的、可操作的专门规定。现行的审计回避制度可以说是一个做样子的摆设。

其二，不具有可操作性。由于没有一个具体的、可供实际操作的专门规定，现行的审计回避制度对审计回避如何申请、审查、决定等如何操作没有明确规定。基层审计机关与审计人员对此想执行，也难以执行。

其三，没有法律强制力。现行的审计回避制度对违反审计回避的行为没有明确其应承担的法律责任。因而制约了回避制度的落实与执行。各级审计机关对违反审计回避制度的行为不仅不认为是违法行为，甚至认为是不循私情、光正不阿的先进榜样。这真是对审计回避制度的莫大讽刺。

三是被审计单位没有依法实施监督。法律虽然授予了被审计单位申请回避的权力，但其出于本单位利益的考虑，秉着人熟好办事的理念，往往也不愿对此实施监督。

完善审计回避制度的思考

一、加强认识，树立审计回避意识。各级审计机关和审计人员应当从维系审计工作的生命力，保护审计权威与形象的高度上充分认识审计回避的重要性，切实树立审计回避意识。强化执行审计回避制度的自觉性。杜绝哪种把违反审计回避制度的行为当成是不循私情、光正不阿的先进榜样现象再度发生。

二、深化审计系统内部改革，打破以行业分类设置职能业务部门的机构设置体系，建立以审计组长为主体的新型运行机制，审计组长可以在本机关范围内选聘审计组成员。这样可以有效地防止因实行回避制度，而出现个别项目无法组成合适的审计组的情况发生。同时，如果即使出现此类情况，可以采用报请上级审计机关，进行交叉审计，或者借助中介审计机构的力量进行审计。

三、对现行的审计回避制度加以完善，国家审计署应当制定一个完整的、有可操作性的《关于审计回避的规定》。笔者对此提出一些不成熟的观点与建议，以供 参考 。

1、审计回避的情形。《审计法实施条例》第十一条规定了三种应当回避的情形。《国家基本审计准则》对上述三种情形做出了明确解释。笔者认为还应当增加岗位回避。因为一个审计组，如果长期审计同一单位，很有可能与之建立特殊关系，从而影响其独立性。而设立审计回避制度的初衷就是从制度上控制各种特殊关系对审计人员独立性的影响。因此有必要实行岗位轮换。此外还应当要明确评判标准，笔者认为判断是否应当回避的标准有两个：一是审计人员与被审计单位或审计事项是否有直接利害关系。有就应当回避。二是是否可能影响公正执行公务，是就应当回避。这两个标准只要符合其中之一，就应当回避。

2、审计回避的范围。审计回避的对象，《审计法》、《审计法实施条例》未作明确规定，笔者依据对《审计法》、《审计法实施条例》的理解，审计回避的范围应限于实施审计事项的有关审计工作人员，具体包括：审计组成员、复核人员（包括业务部门复核人员与审计机关复核机构的复核人员）、重大审计事项参与 研究 讨论的审计业务领导小组成员、听证人员、复议人员（听证与复议的回避已有专门规定，在此不作阐述）、审签审计文书的分管领导。对审计回避对象的确定，要从以下三个方面予以考量：一是要保证审计工作的公正性与独立性，二是要有利于审计工作的正常开展，三是要有利于审计处理处罚的落实。

3、审计回避的方式。《审计法实施条例》第11条规定了两种回避方式，即自行回避与申请回避。笔者认为除上述两种回避方式外，还应增加责令回避方式。只有这样，才能在最大程度上避免违反审计回避行为的发生。

4、审计回避的审查程序。对审计回避的审查，《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》均未做出相关规定。笔者认为：对审计回避的审查应当分为审计机关自查与被审计单位监督。审计机关自查应当贯穿审计事项的始终，即从实施审计调查，编制审计方案时开始，直至发出审计意见书和审计决定书并执行完毕时止，重点在审计准备与现场审计阶段。审计机关应当将审计回避纳入审前调查的一项重要 内容 。在此基础上再确定审计组成员及其他人员。审计组组长在编制方案、草拟审计通知书时，应当对审计组成员是否存在有回避情形进行审查，并做出说明。在现场审计时，审计组成员要保持高度的审计回避意识，发现存在回避情形时，应及时依规做出处理。法规复核部门在审签审计通知书，复核审计组现场审计证据，审计工作底稿时，应当将是否存在回避情形作为重点审查。

在向被审计单位下发审计通知书时，应当依法履行告知义务。申请回避既是被审计单位的依法享有的权力，又是被审计单位依法监督审计机关的义务。向被审计单位告知申请回避权是审计机关必须履行的一项义务。但 目前 审计机关普遍未履行这一义务。

5、审查回避申请的时限。有关审计法规没有明确规定审查回避申请的时限。笔者建议，对于申请回避（包括自行回避与申请回避）的审查决定，应当规定一个期限，审计机关应当在规定的期限内予以审查答复，超过规定期限未决定的，应当视为同意。这个期限，笔者建议确定为三个工作日较为合适，太长不利于审计工作开展，太短难以进行仔细审查。

6、审计回避的决定。《审计法实施条例》第十一条作了如下规定：审计人员的回避，由审计机关负责人决定；审计机关负责人的回避，由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。笔者认为该规定不便操作。同时与审计组长负责制相悖。为此建议实行分级决定制，即：审计组其他成员的回避由审计组组长决定；审计组组长与其他人员的回避由审计机关法制复核机构负责审查，报请审计机关负责人决定；对审计机关负责人的回避应由上级审计机关负责人决定。对审计机关负责人的回避一般不必报请同级人民政府决定，因为审计工作是一项业务性极强的工作，同级人民政府对审计回避的审查欠缺相应的专业知识与专业判断力，不一定能做出正确的判断。对责令回避应当由本级审计机关复核部门提出，报请审计机关负责人审查决定。上级审计机关在检查下级审计机关工作时，发现有应当回避而未实行回避时，应当要求下级审计机关予以纠正，必要时可实行责令回避。

对审计机关做出的回避决定（含责令回避）不服的，应当允许复议一次。由审计组组长决定的，可由法规复核部门复议，由审计机关负责人决定的，可由审计机关复核领导小组集体复议，必要时，可提请上级审计机关复议。由上级审计机关决定的，应由上级审计机关复议。复议期间，原决定仍然有效，对回避决定的复议应当以一次为限，复议决定即为最终决定。

7、 法律 责任。建立法律责任追究制度是落实执行审计回避制度的保障。当前审计回避制度没有得到切实执行的根本原因，就是违反回避制度也不必承担法律责任。笔者认为应当对违反审计回避制度的审计机关及审计人员所要承担相应的法律责任予以明确。建立法律责任追究制度应当从以下三个方面予以考虑：一是要明确审计机关不得依据违反审计回避制度的审计人员所获取的审计证据做出审计处理。如审计机关依据上述审计证据做出审计评价与审计处理，不论其结果是否正确，在法律上应一律视为无效，即程序违法，结果无效。二是对审计人员应当回避、而不主动申请回避的，审计机关应当责令回避。并视情节轻重给予相应的行政处分。三是对审计回避人员在决定回避前已获取的审计证据，应当分情况进行处理。对审计事项有重大 影响 的，应当另行获取审计证据 。