浅谈预算执行审计为人大监督服务方式的改进

【 内容 提要】：我国审计机关预算执行审计为人大监督服务主要是采取两个报告的方式，即“审计工作报告”和“审计整改情况报告”。现阶段，这种服务方式运转平稳，但也显现一些薄弱之处。本文客观地 分析 了两个报告服务方式的利弊，大胆地提出了有针对性的改进建议。

【关键词】：预算执行审计 审计监督 人大监督

在我国现行审计制度中，财政审计特别是预算执行审计为人大监督服务，既是人大履行监督职能的客观要求，也是审计机关应尽的职责和义务。当前，预算执行审计为人大监督服务方式运转平稳，但在新形势下也显现了一些薄弱之处，有待创新 发展 。因此，按照 中国 特色 社会 主义核心价值 理论 的要求，各级审计机关积极探索改进预算执行审计为人大监督服务方式十分必要。

一、预算执行审计为人大监督服务方式的形成

二、改进预算执行审计为人大监督服务方式的必要性

十多年的实践证明，人大监督财政预算要求越高，审计机关预算执行审计越重要。虽然审计机关开展的预算执行审计为人大监督做了一些工作，且在服务方式上不断加强。但是，与新形势下人大对财政预算监督的要求尚有一定的差距，必须加以改进。

就人大监督而言，监督本级预算的执行、审查批准本级预算的调整、财政决算是 法律 赋予人大常委会的职权。要履行好这个职权，要求人大常委会组成人员既要熟悉关于预算管理和财政管理方面的法律法规，还要熟悉涉及预算管理的各项业务知识和财会知识。而实际情况是，人大常委会组成人员不可能都由熟悉预算管理方面知识的人组成，加上预算草案、预算执行情况报告、决算草案项目不细，透明度低，外行人看不懂，很难弄清其数字中的关系，因此，要审查好预算执行情况的议案不容易。其次，由于审议时间有限，他们难以在短时间里摸透预算工作的方方面面，面对预算执行情况的报告、报表，不知从何入手，难以提出全面客观的审议意见，再次，作为为人大常委会服务的工作机构—财经工作委员会、预算工作委员会，由于人员编制、人员素质等方面的原因，初审的质量不高，与新时期人大常委会的要求不相适应。上述原因，使得人大对财政预算监督缺乏实质性介入的途径和手段，给人大依法审批、监督预算造成一定的困难。

就审计监督而言，现阶段审计机关对财政的审计监督多是在预算年度结束后进行的，属事后监督。加之审计结果及处理往往是经验教训式的，即只有吸取经验教训，无法及时纠正问题，侵占挪用财政资金等违法违规行为难以被有效制止，公共投资也缺乏有效的审计监督，更谈不上对公共开支实行全面的绩效审计。审计监督在人大权力监督中的积极作用难以充分发挥。

三、改进预算执行审计为人大监督服务方式的建议

如何不断深化预算执行审计，更好地为人大监督服务，笔者认为，应从实施事前监督、加大事中监督、完善事后监督三个方面改进预算执行审计为人大监督服务的方式。

（一）实行预算编制审计报告方式。

预算编制工作是一个融资源配置、预算管理、财务管理、增收节支、财政平衡等 内容 在内的系统工作。预算编制是否 科学 、合理，事关全局，它直接关系到全年财政工作目标的顺畅实现，也 影响 财政职能的正常发挥。预算草案一经人大审查和批准，就具有 法律 效力，因此，在预算草案报人大审查批准前，由审计机关对预算草案编制的合法、合理、真实和准确性进行审计就显得非常必要。通过审查预算编制的依据是否合法，是否坚持量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、具体部门，人员经费标准、公共经费定额是否合理，专项经费是否有政策依据，重大项目支出是否经过科学论证；预算编制 方法 是否正确，是否按照零基预算方法编制，彻底改变基数加增长的做法；预算支出结构是否合理，是否按照在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排重点项目支出；部门预算编制是否真实、准确等内容，提出审计机关的意见和建议，向人大提交预算编制审计报告，为人大代表和常委会审查和批准预算提供切实有效的依据。同时，也能促进财政部门编制的预算草案更科学、更合理和更规范，增强预算的严肃性和权威性，保证各项财政资金在管理和使用方面发挥更大效益。

（二）实行重大事项审计报告方式。

人大在对财政预算执行情况进行经常性监督的过程中，对预算执行中的一些重大事项和某些人民群众关心的 问题 ，如地方财政资金的使用效益情况、重大建设项目的资金使用情况、预备费的动用情况等，以及财政预算调整的真实、准确性，可以委托审计机关进行单项审计，然后根据审计报告情况作出相应的决议或决定。审计机关在年度计划项目审计中，对财政投入较大，关系国计民生的项目审计情况和审计中发现的一些重大问题、重要案件，应及时主动向人大报告，以争取人大的重视和支持。

（三）实行财政运行质量审计报告方式。

预算是保证国家履行公共管理职能的财政依托，预算执行的过程实际上就是国家机关履行公共管理职能的过程。随着 社会 主义市场 经济 体制的建立和完善，政府的公共管理职能正在从促进经济 发展 向提供公共产品转变，这种转变必然带来预算的方式、预算的规模和结构、预算绩效评价的内容和目标等方面的变化。审计监督为适应和服务于这种转变，正逐步开展财政资金绩效审计。财政资金绩效审计是指审计机关对财政资金筹集、分配、管理和使用的经济性、效率性和效果性的检查和评价。审计机关以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，以财政资金投资建设项目和财政专项资金为突破口，把揭露财政资金的严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为财政资金绩效审计的重点，由此形成的财政资金绩效评价报告，对于强化预算监督，完善公共财政体系，建设服务型政府，推动国民经济又好又快发展，具有重要的意义。

（四）完善预算执行审计报告方式。

第一，审计机关要不断深化预算执行审计，向人大提交高质量、高标准的审计工作报告。

审计机关在制定预算执行审计方案时，就应积极与人大联系，主动听取和认真采纳人大的意见，将人大对预算监督的重点内容作为审计内容的重中之重，着力抓好对预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、预算超收收入的安排和使用、部门预算制度的建立和执行、向下级财政转移支付、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行、国债余额、上级财政补助资金的安排和使用等情况的审计。并应积极主动争取政府的重视，依法适时将年度财政预算执行审计工作报告提请人大审议，为人大审查批准预算执行情况报告和决算草案提供直接、可靠的依据。

第二，逐步探索、开展部门决算审签制度。

审计署早在2001年就起草了《中央各部门决算审签办法》，各级人大也对此提出了要求，但由于各方面的原因，地方审计机关在这方面还基本没有起步。部门决算审签制度包含两个方面的内容：一是审计机关不仅要审计预算执行情况，而且要审计部门决算；二是部门决算在上报之前，必须经过审计机关签署意见。这一制度的实施将为人大审查批准决算草案提供更可靠的依据。

第三，及时、真实地提交审计工作报告中所指出问题的整改情况报告。

将“对预算执行情况审计中发现的问题，政府应适时向人大常委会报告整改情况”这一条，写进修改后的《审计法》，进一步明确了审计机关对政府预算执行情况的审计职能，也强化了人大对政府预算的监督权力。审计机关应如实向人大报告审计工作报告中所指出问题的纠正情况和处理结果，接受人大督查，并取得人大支持，对拒不处理整改和落实执行的问题，由人大采取法定措施督促落实到位或追究有关责任单位和责任人的责任，维护审计决定的严肃性和权威性，促进提高预算执行审计监督和人大监督的综合效果。